[ 谷遼海 ]——(2006-1-11) / 已閱9608次
公共采購監(jiān)督檢查制度有待完善
作者：谷遼海
來源：中國經濟時報
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發(fā)表時間：2006年01月10日
任何國家和地區(qū)實現政府采購法律制度的有效監(jiān)督，一般來說，必須具備五個構成要素，即：政府采購法的監(jiān)督主體、監(jiān)督的客體、監(jiān)督的具體內容、監(jiān)督的權力與權利、監(jiān)督的實體規(guī)則和程序規(guī)則。換言之，政府采購由誰來監(jiān)督、監(jiān)督誰、監(jiān)督什么、用什么監(jiān)督和怎樣監(jiān)督。完善的政府采購法律監(jiān)督機制必須要有前述五個必備要素共同構成。這些必備要素通常出現在政府采購法的相關章節(jié)和條款中。
在世界上著名的政府采購法律規(guī)則中，在實施政府采購制度的國家和地區(qū)的法律文本中，我們幾乎都看不到有“監(jiān)督檢查”的專門章節(jié)。我國的《招標投標法》、《政府采購法》基本上是照搬、移植國際上著名的政府采購規(guī)則，惟一有中國行政法特色的是《政府采購法》第七章的監(jiān)督檢查。這一章節(jié)用了１２個條款規(guī)定了政府采購的監(jiān)督檢查制度，但大部分條款是屬于東拼西湊、重復立法，缺乏監(jiān)督的實質性內容和具體的實體及程序規(guī)則，因而浪費了立法資源，有損國家法律的權威性和嚴肅性。
監(jiān)督檢查中的重復立法及其口號式語言。我國《政府采購法》在總則、政府采購當事人、政府采購方式和程序、質疑和投訴、法律責任等章節(jié)中，對于政府采購法的監(jiān)督主體、監(jiān)督的客體、監(jiān)督的內容、監(jiān)督的權力與權利等內容已經有所體現，“監(jiān)督檢查”章節(jié)中的有些條款在我國其他法律中都已經有具體的規(guī)定。因此，現行法律專門設立“監(jiān)督檢查”的章節(jié)值得商榷。如果必須設立的條款，為了保持法律章節(jié)條款的和諧與一致，應該在相對應的章節(jié)內容中進行規(guī)定。例如，我國《政府采購法》在總則和其他章節(jié)中，已經規(guī)定了政府采購監(jiān)督管理部門應當加強對政府采購活動及集中采購機構的監(jiān)督檢查；規(guī)定了所有政府采購信息披露制度，其中包括了政府采購項目的采購標準和采購結果的公示制度；任何單位和個人不得違反本法規(guī)定指定采購，這在總則和法律責任章節(jié)中都已經有明確規(guī)定；集中采購機構的權利義務和法律地位等內容在總則、政府采購當事人等章節(jié)中也都有詳細規(guī)定，沒有必要通過不同語言的表述方式在另一個章節(jié)中又重復進行規(guī)定。又如，我國審計機關和監(jiān)察機關各自的工作原則、監(jiān)督對象、監(jiān)督權利、監(jiān)督范圍等內容分別在我國的《審計法》和《監(jiān)察法》中都有非常明確的規(guī)定，法律實施中的社會監(jiān)督在我國《憲法》中都已經有明確規(guī)定，《政府采購法》沒有必要作出相類似的規(guī)定。這種法律規(guī)定，由于沒有相應的程序性規(guī)則和法律責任條款進行保障，等于是無效的空洞規(guī)定。
監(jiān)督檢查機制缺乏獨立的監(jiān)督主體。我國《政府采購法》第十三條雖然統(tǒng)一了政府采購市場中的監(jiān)督主體，明確規(guī)定各級財政部門為政府采購對象的主管機關，但由于還存在著另一部法律《招標投標法》。故公共采購市場中的監(jiān)督主體實際上尚未統(tǒng)一，各級發(fā)改委和相關的行政機關還在兼任運動員和裁判員的雙重角色，各自制定相應的公共采購行政規(guī)章，分別管轄屬于自己的公共采購項目。公共采購市場中的貨物、工程、服務，城市基礎設施建設、供水、供電、供熱等政府公用事業(yè)的采購項目，涉及到公共安全和公共利益的采購項目，涉及到國家稀缺資源和國家利益的公共采購項目，等等。這些公共采購項目在我國現行的公共采購法律體系下，還存在著多元的監(jiān)督主體，大部分都還沒有進入各級財政部門的監(jiān)督視野。
監(jiān)督檢查機制缺乏統(tǒng)一的監(jiān)督規(guī)則。現行法律雖然賦予我國各級財政部門對政府采購活動進行監(jiān)督管理的權力，但《政府采購法》各個章節(jié)和條款中，沒有詳細規(guī)定各級財政部門進行監(jiān)督的實體規(guī)則和程序性規(guī)則，我們在監(jiān)督檢查的專門章節(jié)中也沒有發(fā)現一些具體的、有效的、強制的監(jiān)督措施。政府采購法的有效實施和廣泛推廣，采購人和供應商在法治的軌道上有序地進行政府采購活動，監(jiān)督部門有序地開展工作，對政府采購當事人進行監(jiān)督，必須要有相應的程序規(guī)則作為保障，從而才能制約權力、防止權力的濫用。由于現行法律中缺乏統(tǒng)一和獨立的監(jiān)督規(guī)則，《政府采購法》實施后，國家財政部雖然頒布了一系列政府采購的行政規(guī)章，但其法律效力和位階較低，很難對我國的公共采購市場實施有效的統(tǒng)一的具有普遍約束效力的監(jiān)督規(guī)則。
綜上所述，我國《政府采購法》用了大量的篇幅規(guī)定監(jiān)督檢查制度，但立法技術顯然有待于進一步提高。近幾年，我國山西、上海等省市推行的政府采購監(jiān)督機制，效仿了世界上實施政府采購制度比較成功的國家和地區(qū)的一些做法。筆者認為，這些監(jiān)督管理機制是在許多國家被證明為行之有效的制度，非常值得推廣。（３５）
（注：本文作者谷遼海為北京市遼海律師事務所主任、高級律師，本文系群眾出版社出版的谷遼海先生的新作《法治下的政府采購》一書中的連載文章）
