[ 李志剛 ]——(2006-1-25) / 已閱51665次
加強司法所基礎建設 強化司法所職能作用
———香蜜湖街道基層司法工作調研報告
李志剛 姚達武
2004年《司法部關于創建規范化司法所工作的意見》強調指出，“司法所是司法行政系統的基層單位，是基層司法組織的重要組成部分，擔負著落實司法行政各項業務工作，向廣大群眾提供法律服務、法律保障和法制宣傳教育等重要職能。加強司法所建設是貫徹中央關于加強基層政法組織建設的一項重要任務，對于維護社會穩定，實踐依法治國基本方略，全面建設小康社會具有重要意義。”加強基層司法工作，維護社區和諧穩定的大好局面，也是實現“和諧福田”的重要保障和基礎性工作。我們從香蜜湖街道轄區的具體實際出發，在基層司法工作開展落實的基礎上，分析、研究存在的主要困難和問題，提出了改善工作的意見和建議。
一、基層司法工作開展落實基本情況
香蜜湖街道司法所于2002年10月份正式掛牌成立。三年來，我所以普法依法治理為核心，在基層司法建設作了大量工作，有力地維護了轄區的發展與穩定，為社區法治建設作出了有益的貢獻。
以司法所規范化建設和隊伍建設為著力點，整體推進基層司法工作向縱深開展。加強司法所規范化建設和隊伍建設，是搞好基層司法行政工作的基本保障。幾年來，我所基層司法行政工作得到了上級黨委、政府和相關部門的高度重視和大力支持，形成了齊抓共管的良好局面。2004年，按照市司法局關于司法所規范化建設量化考核評分標準的要求，我所在基層司法工作的軟硬件上做了大量工作。我們落實了辦公場所，辦公面積基本達標，辦公設施如用車、148法律服務專線電話、視聽設備、電腦等已配置齊全，豐富了硬件建設。在軟件建設上，我們加強了“四室一庫”的建設，檔案設施、防御裝備齊全，并加強了對檔案的分類、整理、裝訂、防護工作。我們初步在各社區建立了社區法律服務站，建立人民調解組織8個，有42名人民調解員參與社區工作，還吸收了轄區內一些律師事務所簽約共同開展法律服務、法律咨詢、法律援助、婦女兒童維權、刑釋解教人員安置幫教、普法宣傳等工作，大大提高了基層司法工作的效率；逐步建立了社區司法信息員制度，完善了社區法律信息服務網絡，建立健全了社區預警工作體系；加強了普法宣傳隊伍建設，逐步形成了能講、能演、能打硬仗的群眾性法律文化宣傳骨干隊伍，社區法制觀念正在不斷提升；社區法律自愿者隊伍不斷壯大，靈活機動，隨時解決群眾的法律問題。目前，香蜜湖司法所的組織機構已經基本落實，人員逐步配備到位，現有一名具有研究生學歷的高素質司法干部（也是全市唯一的具有研究生學歷的司法所干部），全所工作人員均具有大專以上學歷層次，整體文化素質較高。我們還多次開展了內容豐富、形式多樣的法制培訓活動。2003年3月，我們組織轄區人民調解員舉辦了人民調解員培訓班。2004年3月，又舉辦了基層人民調解委員會委員培訓班，參加培訓人員來自轄區七個基層調委會的人民調解委員會委員共32人。基層司法工作隊伍的自身素質在不斷提高，有力地推動了基層司法各項工作水平提高。我所被市司法局評為“2004年度司法所規范化建設一級所”。
深入群眾，扎根基層，廣泛開展普法宣傳教育活動，社區居民法律意識普遍提高。幾年來，為了推動依法治街和社區依法治理工作深入開展，在街道黨工委的領導下，我所以三大普法工作為重點，緊緊圍繞中心工作，廣泛開展了普法教育和法制宣傳活動，內容豐富，形式多彩，如法律咨詢、文藝演出、法律有獎問答、圖片展覽、宣傳欄等，普遍提高了社區廣大居民和外來流動人口的法制觀念和法律意識。我所在轄區設置了9個法制宣傳欄，已出法律宣傳欄專刊近200期，每月定期更換宣傳資料，向群眾派發《深圳市勞務工學法用法讀本》等各種普法宣傳材料數萬份。據統計，司法所所共開展普法宣傳活動22次，參加的居民達20405人，贏得了廣大社區群眾的信賴和支持。首先，街道領導干部帶頭，司法所積極工作，推動公務員、社區工作人員學法用法，強化依法行政意識。2003年街道全體公務人員和科、室、站、所負責人參加了區政府舉辦的依法行政培訓班，全部通過考試。2004年6月，我們組織居委會干部職工學習《行政許可法》，提升了社區法治建設水平。其次，加強外來勞務工法制教育，注重社會實效。2004年7月，司法所舉辦了“法律進社區”大型專場文藝晚會，宣傳《勞動法》，社區居民和勞務工2000多人觀看了演出。9月，司法所、勞動保障所聯合舉辦勞務工普法骨干培訓班，四大建筑公司和新科泰工業區近200人參加培訓。三是，推動青少年法制教育，使他們從小就成為學法、用法、守法的一代新人，鞏固了這一新興的普法陣地。綜治辦、司法所多次組織了青少年學生接受禁毒教育，到國家禁毒教育基地學習、參觀禁毒巡回展覽，為根治毒品的侵害打下了新的基礎。近年來，司法所、社區服務中心又從文化的角度開展普法宣傳，以文化進社區和法律進社區為中心，開辟了群眾性法律文化建設的新局面，大大了提高社區群眾學法、用法的積極性、參與性，使國家的法律、法規深入民心，廣大人民群眾看到了依法治國的成功希望，有力地推動了轄區“大普法”格局基本形成。
加強了人民調解工作，積極疏導民間糾紛，防止矛盾激化。近年來，司法所建立健全了民間糾紛處理程序、人民調解工作紀律、人民調解工作承諾、糾紛排查制度、人民調解工作守則、人民調解庭紀律、調解庭當事人主要權利義務等規章制度。2004年度，共排查調處矛盾糾紛45宗，成功43宗，成功率達到95.6%，制止群體性上訪和群體性械斗2宗，制止上訪150人次。2005年1—5月份，共調處糾紛18宗，成功15宗。圍繞“三個下降、一個上升”的目標，成功調處了“香梅街簡跨橋”、日潔公司勞資糾紛、香蜜湖實驗學校和朝陽學校拆建糾紛等重大群體性案件，將矛盾化解在基層，發揮了人民調解“第一道防線”作用。
認真執行勞教政策，提高改造質量，做好刑釋解教人員重返社會的教育工作，降低再犯率。2004年來，司法所建立了安置幫教工作銜接制度、安置幫教工作制度等相關工作制度，幫教刑釋解教人員11人，幫教率達100%，轉好率100%，除2個原法輪功練習者因年老體弱沒有安排外，都已安排就業或協助其自謀職業，沒有重新犯罪的現象。
積極參加社會治安綜合治理工作，群防群控，保一方平安。近年來，綜治辦、司法所、城管科、城市管理執法隊，堅持從普法依法治理出發，積極搞好“嚴打”整治斗爭。我們清理亂擺賣21248宗，查處占道經營361宗，超線擺賣453宗，查處違法養犬34宗，無證醫療20宗，查處車壓人行道52宗，違法戶外廣告205宗，處理有關臟亂差的群眾投訴343宗，拆除違章建筑90000平方米，立案處理各類違法違章行為143宗，對各種違法違章行為罰款95190元。轄區治安面貌煥然一新。
逐步開展基層法律援助工作，為困難群眾提供法律支持。2004年，街道設立了法律援助工作站。我們急群眾之所急，以熱情周到的服務，為轄區困難群眾辦理了法律援助證40個，提供法律援助2次，解決了困難群眾的法律訴求困難。
加強基層司法理論研究，積極探索城市社區依法治理的新途徑，不斷提高社區法治化管理水平。為了推動基層司法工作深入開展，香蜜湖街道司法所在積極開展各項工作的同時，不斷加強基層司法理論研究，努力探索依法治社的新途徑、新思路，發表了多篇基層司法工作論文，將我所基層司法工作總體水平推上了一個新的臺階。2004年，我所在《中國黨政報道》發表了《開展司法干部素質教育 促進深圳司法工作上新臺階》；在中共深圳市委政策研究室《決策參考》發表了《從處理福田人民群眾糾紛工作中引發的思考》一文，引起了市委、市政府的高度重視；在市司法局《深圳普法通訊》發表了《我對法律進社區的幾點想法》；在福田區司法局《福田基層司法簡報》，發表了《勇于創新 狠抓落實 實現法律進社區新突破》。在深圳市委辦公廳《信息快報》，司法所發表了多篇法制文章，如《進一步加強我市人民調解工作的幾點建議》、《我市人民調解工作隊伍亟待規范》、《強化我市勞動糾紛工作的五點建議》、《警民聯調工作還有待進一步完善》等，提出許多有建設性的基層司法工作建議。其中《我市人民調解工作隊伍亟待規范》、《警民聯調工作還有待進一步完善》等文，得到了市委、市政府的高度重視，市委、市政法委領導作出重要批示。近來，司法所為推進我市安置幫教“四化”建設，還特別撰寫了《全面推進安置幫教“四化”建設 努力開創“和諧深圳”新局面》的工作論文，通過了省司法廳的論文評審。
通過基層司法工作的深入開展，我轄區群眾的法制素質明顯提高，社會法制文明程度、社會治安和矛盾糾紛明顯好轉，各類治安、刑事案件、群體性事件、暴力抗法事件明顯下降，群眾的安全感有了一定的提高，為根本實現“兩個轉變、兩個提高”的工作目標、實現平安和諧的社區法制氛圍奠定了堅實的基礎。
二、基層司法工作存在的主要困難和問題
幾年來，香蜜湖司法所在基層司法建設方面雖然取得了較大的成績，但也要看到，仍然存在不少困難和問題。
（一）司法所體制不順，影響了司法所職能的充分發揮
街道司法所是司法行政系統最基層的組織機構，是預防犯罪、維護社會穩定的“第一道防線”，是化解矛盾、推進依法治區的前沿陣地。但目前，我區司法所體制不順，隸屬不清，人少事繁，兼職過多，職能缺位，客觀上影響了基層司法所職能的持續履行。
當前，全國大多數地區都按照中央文件精神的有關要求，實現了司法所機構獨立，編制單列，實行區縣司法局和鄉鎮政府（街道辦事處）雙重管理，以司法局為主的管理體制。有的作為司法局的派出機構，實行垂直領導。而我所屬于街道辦事處直接領導、區司法局業務指導的模式。這種的模式，主要缺點有三：
一是隸屬管理體制和資源配置缺乏科學性。為了實現基層司法工作的公正性，必須要求司法所獨立行使職權。然而，司法所交由街道管理，其權利的行使容易受到來自方方面面的干擾。街道和居委會為了節省經費開支，往往居委會領導和工作人員同時擔任調委會、幫教小組的成員，造成了人力資源配置不合理，高素質法律人才不能合理流動，難以形成專業化的基層司法工作隊伍。司法所規范化建設要求“高起點規劃、高標準建設、高質量運行”，這不但要求我們要加強基層司法的軟硬件建設，更為重要的是要從管理結構上調整司法所機構，實現科學的治理結構。
二是不利于專業化管理。基層司法工作是專業性極強的技術性工作，要求工作人員必須具備較好的心理素質和法制素質。從社會發展來看，社區必然走向依法治理。因而，隊伍建設專業化、知識化、年輕化的標準是搞好司法工作的客觀要求。然而，從目前的的基層司法工作管理體制來看，區司法局只能對司法所工作實行業務指導，不能行政領導，勢必阻礙司法所高起點統一規劃、高標準統一建設，也影響了司法行政效能和整體水平，不利于社區普法依法治理工作的有效開展。
三是工作流動性大。司法所作為街道的內設機構，不但要從事本所職能范圍內的工作，往往還要參與街道其他事務性工作，如群眾文化、計劃生育等，有時甚至還要抽調人手協助街道其他部門的行政工作，這樣勢必造成司法干部不能專注于本職工作，影響司法所法律職能的有效發揮，不利于司法所“高質量運行”的規范化要求。
（二）司法干警行政編制嚴重不足，阻礙了司法所“高質量運行”
在2002年10月司法所收編時，全區各司法所只有1名司法助理員，大專以上法律專業學歷的僅1人，平均年齡達41歲，隊伍呈現“年齡大、學歷低、專業人才缺”的特點。收編后，區司法局堅持以素質強隊伍，強化教育管理，大力開展隊伍素質建設；大膽起用了部分扎根基層、樂于奉獻、經驗豐富的同志擔任司法所長；建立充滿活力的用人機制，按照每個司法所2－3人的定編規定，到高等院校和各類人才交流會新招錄干部10人，調整人員3人，9個司法所總人數達到21人，人員力量得到充實，妥善解決了大批矛盾糾紛，為社區和諧打下了堅實的群眾基礎和法治基礎。
然而，隨著深圳經濟的快速發展，社會矛盾日趨多樣化和復雜化，司法所的職能也日益增多，社會發展對司法所工作的要求也越來越高，現有的“共管”工作模式越來越跟不上形勢的發展，工作壓力越來越大。從發展方向來看，司法所應當向科學的分工協作方式發展，才能進一步提高工作的效能和效率，這也是時代的要求。因此，我區應當學習寶安司法局的先進經驗，調整司法所行政編制數量。
（三）人民調解工作領域狹窄，隊伍專業化素質不高，抑制了人民調解整體水平的提高
當前，制約我所人民調解工作水平的“瓶頸”主要表現在以下兩個方面：
一是人民調解工作領域狹窄。我所民調工作的范圍主要集中在鄰里糾紛、婚姻、勞務關系、債權債務、宅基地、繼承、贍養撫養、賠償等方面，而區域性、行業性調解還沒有發展起來，普法宣傳工作和“法律進社區”活動不全面，社會覆蓋面較差，工作效率較低。然而，如小區物業管理，調解一旦不到位，很容易引發群體性糾紛。而我們的調解員比較缺乏消費者權益保護法方面的法律知識和經驗，在調解中深感困難重重。但我市消費者委員會十分缺乏群體性糾紛的調解經驗，物業管理糾紛也只能交由基層司法部門調解，才能保持社區穩定。當前，基層司法部門與消委會都是獨立調解，還不能融合起來，實現優勢互補，在一定程度上也增加了調解工作的風險性。
二是調解員隊伍專業化素質不高。目前，全所共有人民調解員42人，平均年齡36歲，其中具有大專以上學歷的有16人，占總人數的36%，初中文化程度的有2人。大專以上學歷的調解員中，法律專業畢業的就更少了，隊伍文化層次和法律專業水平相對較低。
（四）經費短缺，基層法律援助工作難以有效開展
法律援助工作是一項“功在黨和政府，利在人民群眾”的特殊公益事業。香蜜湖街道已設立法律援助工作，逐步開展了社區法律援助工作站，但由于存在以下幾個困難，在一定程度上制約了法律援助工作的有效開展：
一是有限的法律援助資源與大量的法律援助需求之間的矛盾較突出。一方面有眾多的法律援助需求者，轄區符合條件的外來勞務工相對較多，特別是隨著法律援助制度的實施和普法宣傳的深入，廣大社區群眾尤其是社會特殊群體的法律意識不斷增強，法律援助的需求量越來越大；另一方面，由于經濟發展水平還不高，能夠用于法律援助的資源有限，受到人力、財力等條件的限制，受理的法律援助案件僅局限于經濟特別困難的當事人尋求法律幫助的案件，按三月份統計，我街道轄區低保戶、特困戶就有40戶，其他許多依法可以獲得法律援助的事項，我們也難以滿足。
二是法律援助經費沒有保障，比較短缺。由于基層財政困難，領導一怕增加人員編制，二怕增加負擔，很難在經濟上予以支持。法律援助工作站所需的業務經費也沒有直接納入區財政預算。
三是法律援助案件的質量不夠高。由于經費的制約，法律援助工作站考慮不增加辦案費用負擔，在承辦法律援助案件工作中難免走過場，工作不認真細致，再加上缺乏必要的工作資料，東拼西湊，直接影響案件質量的提高。
此外，宣傳力度不夠，隊伍建設未加強，工作制度不完善，區司法局對法律援助工作管理指導不足等，都嚴重制約法律援助工作的有效開展。
三、進一步改進基層司法工作的意見和建議
我們開展基層司法工作，要堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，認真貫徹中央關于加強基層司法組織建設的要求，堅持實事求是、因地制宜、分類指導的原則，全面加強司法所組織建設、隊伍建設、業務建設和基礎設施建設，努力增強司法所整體工作效能，總結推廣經驗，不斷創新基層司法工作體制、機制，更好地服務于黨和國家穩定大局、服務于人民群眾、服務于社會。
（一）按照“抓班子、帶隊伍、促工作、保安全”的總體思路，加強司法所隊伍建設，提高司法所隊伍整體素質
大力加強司法所隊伍建設，是全面推進基層司法工作的關鍵。今后五年，我們應在總結工作成績和經驗的基礎上，進一步完善基層司法隊伍建設，規范司法所建設：
首先，要密切與街道黨工委和區司法局黨委的關系，建立一支牢不可破的基層司法工作領導班子，加強基層司法工作隊伍的黨建工作，在我所建立黨支部，充分發揮基層黨組織的核心作用，以黨建帶隊建，發揮黨員同志的先鋒模范作用，學先進、樹典型，不斷增強隊伍的凝集力和戰斗力。要以開展保持共產黨員先進性教育活動為契機，按照十六大提出的建設一支政治堅定、業務精通、作風優良、執法公正的司法隊伍的要求，大力加強司法所隊伍的思想政治教育、紀律作風教育、職業道德教育，不斷提高隊伍的政治業務素質。
其次，要認真貫徹司法行政隊伍教育培訓的有關規定，結合基層司法行政工作特點，積極開展教育培訓工作，培養一支有理想、有政治素質、有法律素養和文化底蘊的全面發展的高素質人才隊伍，將基層司法隊伍建設成一支終身學習的學習性隊伍。我們要堅持統一規劃、分級負責、分類指導的原則，加大對基層司法工作人員培訓力度，特別是要對社區安置幫教工作人員、矯正工作人員、人民調解員的培訓工作，通過多層次、多渠道、多形式加強對司法工作人員的培訓，理論聯系實際，逐步建立健全以基本素質教育為中心的教育培訓制度，將基層司法工作者培養成法律宣傳員、法律教員、法律咨詢員、司法員的“四員型”人才，做社區群眾的領頭人，使群眾形成有困難、有糾紛找司法工作者的良好習慣，強化理性維權意識，自覺防止矛盾激化，維護社區安寧。同時，我們應將學習培訓與崗位職責和考核獎罰等制度結合起來，充分調動廣大司法所工作人員的學習積極性，注重培訓實效，盡快造就一支適應形勢需要的高素質的基層司法行政隊伍。
第三，我們應堅持“老、中青”三結合的原則，完善社區法律服務志愿者隊伍建設，注意吸收社區離退休老法官、檢察官和法律工作者參與基層司法建設，特別是要與保持共產黨員先進性教育活動相結合，吸收社區老黨員參與維穩工作，發揮余熱，調動一切積極性，做好傳幫帶，維護社區穩定祥和的大好局面。
第四，我們應與轄區公安派出所合作在各社區設立警民聯調工作站，共同開展治安調解和人民調解工作。工作站應當由公安機關和人民調解委員會共同組成，充分發揮工作站“短、平、快”及時、便利解決群眾矛盾糾紛的特點。
第五，要建立一支基層司法理論研究隊伍。目前，隨著我區正逐步進入利益主體多元化、社會矛盾復雜化、公民權利意識增強和高風險社會時期，群眾利益訴求日益增多，如何加強基層司法行政工作，開展群眾工作，維護社會安定團結，維護深圳的國際化城市形象，增強國際競爭力，是當前我們面臨的十分重要的課題和緊迫的政治任務。我們不但要學會不斷總結實踐工作經驗，同時還應當開展基層司法的理論研究。只有這樣，才能“不斷研究新情況、解決新問題、創建新機制、增長新本領”，不斷適應形勢的發展。
（二）以建設社會主義法律文化為方向，以構建“大普法”格局為目標，立足福田“大服務”、“大環境”戰略，整體推進基層司法普法工作向縱深開展
開展基層司法普法工作是營造良好的社會法制環境，從根本上實現“兩個轉變、兩個提高”目標的重要手段。我們必須堅持社會主義法律文化建設，立足福田“大服務”、“大環境”戰略，將這一活動深入、持久地開展下去，形成長效機制，迎接“五五”普法新階段，不斷提高城市法治化管理水平，為促進社會主義物質文明、政治文明和精神文明的協調發展，全面建設小康社會創造良好的法治環境。
首先，要加強理論研究，不斷總結實踐工作經驗，按照依法執政、建設法治政府的要求，把推進年度普法依法治理工作與“四五”普法總結驗收相結合，研究制定街道“五五”普法規劃，進一步加大法制宣傳教育力度，樹典型、學典型，迎接全民法制宣傳教育二十周年，整體推進社區依法治理工作，不斷增強全民法律素質，提高社區法制化管理水平。
其次，要進一步深化重點對象的法制宣傳教育，增強針對性和實效性。我們要以提高依法行政能力為重點，大力加強領導干部、公務員、行政執法人員、社區司法工作人員學法、用法、守法，建立和完善各項學習、考核制度，加大對依法行政實施綱要和行政許可法的宣傳教育力度，促進干部學法用法工作制度化、規范化，促進公正司法、嚴格執法。大力加強青少年的法制宣傳教育，開展和推進“未來太陽學法用法”工程，針對青少年不同的生理、心理特點，探索開展針對性強、形式生動的法制宣傳教育活動，進一步鞏固和加強青少年法制宣傳教育陣地建設。
第三，要大力開展社會主義市場經濟法制宣傳教育。“市場經濟是法制經濟”。社會主義市場經濟的健康、可持續發展，在于廣大經濟主體要依法開展經濟工作，不斷加強社會誠信體系建設。我們一方面要在轄區各工業區、商業街宣傳國家關于社會主義市場經濟的法律法規；另一方面，要大力加強企業經營管理人員的法制宣傳教育，積極探索對個體經濟、民營經濟企業經營管理人員法制宣傳教育的有效形式，繼續抓好流動人員和下崗職工等特殊群體的法制宣傳教育，整體推進合法經營、安全生產環境體系的建設，努力營造良好的投資、消費環境，為全面進入現代化、國際化城市建設作出新的貢獻。
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