[ 翟峰 ]——(2024-3-29) / 已閱4323次
制定省域范疇內(nèi)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理地方性法規(guī)之意義暨方案
•翟 峰
2024年的中央一號文件，即已明確指出，要“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，促進新型農(nóng)村集體經(jīng)濟健康發(fā)展，嚴格控制農(nóng)村集體經(jīng)營風險”。而在筆者任職于地方的省人大代表期間，即曾就省域范疇內(nèi)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理立法的問題領(lǐng)銜提出過相關(guān)議案。
當時，通過在農(nóng)村調(diào)研，即明顯感到，十八大以來，省域范疇內(nèi)已基本具備農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證的條件，在此基礎(chǔ)上，因地制宜盤活鄉(xiāng)村閑置資源，多種途徑發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，已是大有可為。因此，省域范疇如能通過及時制定其農(nóng)村集體資產(chǎn)管理法規(guī)，不僅有利依法持續(xù)鞏固現(xiàn)有的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點成果，而且有利通過依法建立農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理服務(wù)體系，進一步健全歸屬清晰、權(quán)能完整、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。如若這樣，對于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，確實應(yīng)是具有重大而深遠意義的。據(jù)此，全國各地依據(jù)國家有關(guān)法律暨中央有關(guān)政策制定其省域范疇內(nèi)的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理地方性法規(guī)，即是一件勢在必行之大事。
鑒此，筆者擬借本文，從制定省域范疇內(nèi)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理地方性法規(guī)之意義暨方案這兩個方面對此作一必要淺探——
一、制定省域范疇內(nèi)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理地方性法規(guī)之意義
（一）有利依法保障本省域范疇內(nèi)農(nóng)村基本經(jīng)營制度的鞏固和完善。隨著農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的深入推進，農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理形式和經(jīng)營機制亦隨之不斷完善，其經(jīng)濟發(fā)展活力和資產(chǎn)規(guī)模亦在不斷增強和擴大。在如此大好形勢下，各地在省域范疇制定其農(nóng)村集體資產(chǎn)管理地方性法規(guī)，既有利依法防止其農(nóng)村集體資產(chǎn)流失和依法保障其集體經(jīng)濟的不斷發(fā)展壯大，又有利鞏固黨在其農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)并促使其省域范疇內(nèi)的農(nóng)村基本經(jīng)營制度更趨鞏固和完善。
（二）有利依法筑牢農(nóng)村改革“四個不能”底線。習近平總書記在小崗村召開農(nóng)村改革座談會時強調(diào)，農(nóng)村改革要守住“四個不能”底線，就是不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了。對此，我國根本大法——憲法也作了相應(yīng)明規(guī)。即“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。可見，要將農(nóng)村改革開放30多年來基本經(jīng)營體制在“分”的層面做得更為規(guī)范、農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營權(quán)在“固”的層面獲得更多保障、村級集體經(jīng)濟發(fā)展與多元化市場經(jīng)營在“統(tǒng)”的層面得以明顯強化，因而通過各省域范疇內(nèi)包括農(nóng)村集體資產(chǎn)管理在內(nèi)的地方性立法，以此依法建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、監(jiān)督民主、管理科學的集體資產(chǎn)管理體制和運行機制，從而依法促進其農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值和集體經(jīng)濟實力的不斷增強，確實既有利依法增強規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的權(quán)威性、約束力和執(zhí)行力，又有利依法筑牢農(nóng)村改革“四個不能”之底線。
（三）有利依法保障和促進“五大發(fā)展理念”進一步貫徹落實到位。我們知道，“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，既是當前和今后一個時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點的集中體現(xiàn)，又是具體到農(nóng)村集體資產(chǎn)管理層面在面對如何“增強發(fā)展動力、優(yōu)化發(fā)展路徑、厚植發(fā)展優(yōu)勢”時所必須要切實貫徹到位的發(fā)展理念。因為，要“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，確保農(nóng)民共享集體經(jīng)濟發(fā)展成果”，即須在“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”這五大發(fā)展理念的指導(dǎo)下，依照國家相關(guān)法律和中央相關(guān)政策加快各省域范疇內(nèi)的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理立法，以此為更加明晰的農(nóng)村集體資產(chǎn)法定產(chǎn)權(quán)、更加明確的集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益、更加有序推進的農(nóng)村資源要素的市場化、更加完善的集體資產(chǎn)運營管理和收益分配制度、更為保障的農(nóng)民共享集體經(jīng)濟發(fā)展成果等，提供切實可行的法治依據(jù)。
（四）有利依法保障農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點成果的鞏固。應(yīng)知，農(nóng)村集體資產(chǎn)是多年來的積累，實屬不易，要持續(xù)鞏固好現(xiàn)有成果，探索建立農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理服務(wù)體系，即應(yīng)依法加強相關(guān)部門的監(jiān)督管理。而各級農(nóng)村經(jīng)管部門要強化審計監(jiān)督，要對集體經(jīng)濟組織財務(wù)預(yù)算和決算、資金的使用和收益分配進行定期審計，要對農(nóng)民群眾反映強烈的集體資金、資產(chǎn)、資源問題進行重點審計，要對集體資產(chǎn)和資源的運營進行專項審計，要健全農(nóng)村集體資產(chǎn)內(nèi)部監(jiān)督管理程序，以及要通過農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理機制，按照民主議事決策程序，讓成員參與到農(nóng)村集體資產(chǎn)使用的監(jiān)督管理過程中，發(fā)揮好農(nóng)村集體資產(chǎn)內(nèi)部監(jiān)督機制等等。而要做到上述這些，即皆離不開通過制定相關(guān)法規(guī)條款予以規(guī)范。
（五）有利依法引導(dǎo)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟健康發(fā)展。應(yīng)知，各地農(nóng)村要穩(wěn)妥推進其集體經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，要通過利用當?shù)靥厣Y源和探索“村集體+企業(yè)+新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體+農(nóng)戶”多樣化合作模式而實現(xiàn)其特色化差異化發(fā)展，要充分發(fā)揮其集體經(jīng)濟組織的服務(wù)功能和有效發(fā)揮其集體經(jīng)濟組織在經(jīng)濟和社會服務(wù)方面的積極作用，要不斷探索、挖掘、發(fā)展其集體經(jīng)濟的新形式、新方法和促進其集體經(jīng)濟走可持續(xù)發(fā)展道路，同樣是離不開相關(guān)法規(guī)條款予以規(guī)范的。
二、制定省域范疇內(nèi)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理地方性法規(guī)之方案
（一）制定省域范疇內(nèi)的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理地方性法規(guī)，即應(yīng)著重解決好其村級集體經(jīng)濟組織的主體法定地位問題。眾所周知，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是由人民公社時期的“三級所有、隊為基礎(chǔ)”演變而來的。對此，《憲法》和《物權(quán)法》明規(guī)“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理主體，依法代表全體成員行使集體資產(chǎn)所有權(quán)”。然而，事實上目前我國各地農(nóng)村建立了集體經(jīng)濟組織的村，一般卻僅在30%至40%的范疇內(nèi)，而其不少行政村因仍采取“政社不分”之管理方式，因而導(dǎo)致其村集體資產(chǎn)經(jīng)營活力不足、發(fā)展空間受限、集體資產(chǎn)流失等問題屢屢出現(xiàn)。雖然，隨著2017年3月國家出臺的《民法總則》明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人為特別法人，國務(wù)院相關(guān)文件亦明規(guī)須建立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記制度。然而，要全面依法建立健全各省域范疇內(nèi)的村級集體經(jīng)濟組織，并促使其依法解決當前農(nóng)村集體資產(chǎn)所有者主體缺位之問題，即仍應(yīng)通過各省域范疇制定其農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的地方性法規(guī)，明規(guī)其省域范疇內(nèi)的所有行政村，皆“應(yīng)建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，其農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人即為特別法人；其農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，即有權(quán)依法代表全體成員對其集體資產(chǎn)行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利，并有責任依法承擔管理其村集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟、服務(wù)集體成員等方面的責任”，以此依法切實解決好其村級集體經(jīng)濟組織的主體法定地位問題。
（二）制定省域范疇內(nèi)的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理地方性法規(guī)，即應(yīng)著重解決好其村級集體經(jīng)濟組織的成員界定問題。應(yīng)該知道，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員是農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有者和集體經(jīng)濟發(fā)展的受益者，合理界定集體經(jīng)濟組織成員資格，是建立歸屬清晰的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的重要基礎(chǔ)工作。對此，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》即已明確要求：做好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確認工作，解決成員邊界不清的問題。然而，從實踐看，不僅全國各地農(nóng)村情況差異性較為明顯，而且全國各地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織已據(jù)其發(fā)展歷史、現(xiàn)實情況、傳統(tǒng)習慣暨戶籍狀況、土地承包經(jīng)營情況、權(quán)利義務(wù)關(guān)系等因素，探索形成了各自不同的集體經(jīng)濟組織成員認定辦法，因而在全國范疇內(nèi)對集體經(jīng)濟組織成員資格界定搞“一刀切”即難以行通。故此，各省域范疇據(jù)其實際并兼顧維護其農(nóng)村集體經(jīng)濟組織長久穩(wěn)定及其集體經(jīng)濟發(fā)展壯大，而在其制定的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理地方性法規(guī)中作出相應(yīng)切合實際且可行的規(guī)定，即是必要的。
（三）制定省域范疇內(nèi)的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理地方性法規(guī)，即應(yīng)著重解決好其村級集體經(jīng)濟組織的治理結(jié)構(gòu)問題。應(yīng)該知道，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)形成的科學合理的治理結(jié)構(gòu)，是其實行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的保障。故此，各省域范疇，即應(yīng)據(jù)其實際，在其制定的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理地方性法規(guī)中，明確對其農(nóng)村集體經(jīng)濟組織治理結(jié)構(gòu)作出“構(gòu)建成員（代表）大會、理事會、監(jiān)事會三足鼎立的治理模式，形成集體資產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制衡的運作機制，充分保障集體經(jīng)濟組織成員的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)”和“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員大會是最高權(quán)力機構(gòu)，享有對本組織重大事項的決定權(quán)，涉及農(nóng)村集體資產(chǎn)重大經(jīng)營事項、收益分配以及關(guān)系全體成員利益的重大事項決策權(quán)”等明確規(guī)定，以此依法促使其集體經(jīng)濟組織形成科學合理的治理結(jié)構(gòu)。
（四）制定省域范疇內(nèi)的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理地方性法規(guī)，即應(yīng)著重解決好其村級集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)權(quán)屬問題。據(jù)調(diào)查，由于歷史和政策原因，目前全國各地不少地方農(nóng)村集體資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系不明，導(dǎo)致在其資產(chǎn)界定中，或混淆國家、集體、企業(yè)以及個人所有權(quán)性質(zhì)，或?qū)⒓w經(jīng)濟組織投工投勞和籌資興建的公益性資產(chǎn)界定為國有資產(chǎn)。對此，建議在各省域范疇制定的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理地方性法規(guī)中，即有必要明規(guī)：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當定期開展資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作，建立健全集體資產(chǎn)登記、保管、使用、處置等動態(tài)管理制度”。
（五）制定省域范疇內(nèi)的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理地方性法規(guī)，即應(yīng)著重解決好其村級集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)股份合作制改革問題。由于以股份合作制為主要實現(xiàn)形式的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟有利避免計劃經(jīng)濟體制下集體經(jīng)濟的缺陷，促進成員財產(chǎn)權(quán)利從“共同共有”向“按份共有”轉(zhuǎn)變，因而建議各地在其省域范疇內(nèi)制定的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理地方性法規(guī)中，即有必要明規(guī)：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股份合作制改革不得改變農(nóng)村集體資產(chǎn)的性質(zhì)，以及股份合作制改革的原則、程序、登記、成員界定、股權(quán)設(shè)置及股份量化、固化等內(nèi)容；其股份合作制改革應(yīng)認真落實農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份的占有權(quán)和收益權(quán)，積極探索有償退出權(quán)和繼承權(quán)，慎重開展抵押權(quán)、擔保權(quán)”。
（六）制定省域范疇內(nèi)的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理地方性法規(guī)，即應(yīng)著重解決好其村級集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)經(jīng)營管理問題。由于規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理是實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的重要途徑，因而建議各地在其制定的省域農(nóng)村集體資產(chǎn)管理地方性法規(guī)中有必要明規(guī)：“鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織采取直接經(jīng)營、發(fā)包、租賃、合資、合作等多種經(jīng)營方式，建立健全集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記、運營管理、財務(wù)會計、收益分配、責任考核和風險控制等各項制度，促進集體資產(chǎn)保值增值；要加強對農(nóng)村集體財務(wù)的票據(jù)規(guī)范、賬戶管理、會計檔案、委托代理及其民主決策、財務(wù)公開等方面的規(guī)制管理；要通過信息化手段落實農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。
（七）制定省域范疇內(nèi)的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理地方性法規(guī)，即應(yīng)著重解決好其村級集體經(jīng)濟組織的合并、分立、解散問題。為此，建議各地在其制定的省域農(nóng)村集體資產(chǎn)管理地方性法規(guī)中有必要明規(guī)：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的合并、分立，應(yīng)經(jīng)集體經(jīng)濟組織成員大會表決通過，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府核準，報縣級農(nóng)村集體資產(chǎn)主管部門備案；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的解散，應(yīng)同時滿足本集體經(jīng)濟組織所有的土地全部被征收、成員全部納入城鎮(zhèn)居民社會保障體系、社區(qū)全部劃入城鎮(zhèn)建成區(qū)基本公共服務(wù)實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和均等化、不能按照合作機制或者股份合作機制運行等條件，并須經(jīng)集體經(jīng)濟組織成員大會表決通過，經(jīng)縣級人民政府核準，報省、設(shè)區(qū)市農(nóng)村集體資產(chǎn)主管部門備案”。
（八）制定省域范疇內(nèi)的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理地方性法規(guī)，即應(yīng)著重解決好其農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的建設(shè)問題。為此，建議各地在其制定的省域農(nóng)村集體資產(chǎn)管理地方性法規(guī)中有必要明規(guī)：“農(nóng)村集體資產(chǎn)必須進入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場實行公開交易。縣級以上地方人民政府要加強農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)。要通過對農(nóng)村市場管理制度、交易規(guī)則、市場運行、服務(wù)規(guī)范、中介行為、糾紛調(diào)處、收費標準等的健全和規(guī)范，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的程序、規(guī)范、合法”。
（九）制定省域范疇內(nèi)的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理地方性法規(guī)，即應(yīng)著重解決好其村級集體經(jīng)濟組織的政策扶持問題。為此，建議各地在其制定的省域農(nóng)村集體資產(chǎn)管理地方性法規(guī)中有必要明規(guī)：“加大對村級組織運轉(zhuǎn)、村級公共事業(yè)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理維護的轉(zhuǎn)移支付力度；財政資金投入農(nóng)村集體經(jīng)濟組織形成的經(jīng)營性資產(chǎn)歸集體經(jīng)濟組織所有，可以通過折股量化，讓農(nóng)村集體組織成員長期分享資產(chǎn)經(jīng)營收益；對因農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革導(dǎo)致土地、房屋等確權(quán)變更而申請變更登記的，免收不動產(chǎn)登記費；農(nóng)村集體土地依法被征收為國有土地的，除按法律、法規(guī)規(guī)定的標準給予補償外，鼓勵有條件的地方按照被征收土地面積的一定比例，為被征地村安排集體經(jīng)濟發(fā)展留用地，或者以留用地指標折算為集體經(jīng)濟發(fā)展資金等形式予以補償。”
（九）制定省域范疇內(nèi)的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理地方性法規(guī)，即應(yīng)著重解決好其農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的指導(dǎo)監(jiān)督問題。為此，建議各地在其制定的省域農(nóng)村集體資產(chǎn)管理地方性法規(guī)中有必要明規(guī)：“縣級以上人民政府負責本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的領(lǐng)導(dǎo)工作，并將農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作所需經(jīng)費列入本級財政預(yù)算；縣級以上人民政府國土資源、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生計生、文化、水利、林業(yè)、漁業(yè)、財政、民政等部門依據(jù)各自職責，加強指導(dǎo)、扶持和服務(wù)，并依法開展監(jiān)管”。
【注：本文首發(fā)于2024年3月28日北大法律信息•法學在線翟峰個人空間https://article.chinalawinfo.com/Space/SpaceArticleDetail.aspx?AuthorId=151324&&AID=124471&&Type=1】
作者簡介:翟峰系北大法律信息網(wǎng)簽約作者，曾任四川省第十、十一、十二屆人大代表，廣元市四、五、六屆人大常委會專職委員，市四、五屆人大常委會城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境資源保護工作委員會主任，十三屆九三學社中央人口資源環(huán)境專門委員會委員；1997年吸收為中國法學會會員和中國環(huán)境科學學會會員，2007年至2012年聘為《中國人大》雜志社特約記者；2013年以來先后聘為四川省立法咨詢專家?guī)斐蓡T、中國管理科學研究院特約研究員、省人民政府參事室特約研究員；曾多次參與地方立法調(diào)研和統(tǒng)稿工作，數(shù)十次參與相關(guān)方面的講座培訓活動；曾獲人民日報理論征文獎、中國人大制度理論征文獎、中國人大新聞獎一等獎、民主黨派中央調(diào)研課題成果優(yōu)秀獎等獎項。
