[ 黨國印 ]——(2001-6-12) / 已閱46070次
村民自治是民主政治的起點嗎
黨國印
載《戰略與管理》1999年第1期
一 . 引言
中國鄉村民主自治是史無前例的事件。我們幾乎沒有現代國家的直接經驗作為參照系來對這一事件進行評論，因為沒有一個國家的民主政治制度是從農村開始的，更沒有在與中國相似的歷史條件下從農村開始進行政治改革的經驗。我們只能通過歷史分析和邏輯判斷對這一事件作出某種推測性研究。
本文的基本觀點是： 1 從根本上說，鄉村民主政治應該是全社會民主政治的有機組成部分，而不是獨立于全社會的 " 自治民主 " 。 2 在傳統鄉村社會，可以有 " 自治 " ，但不會有 " 民主自治 " ；真正的傳統鄉村社會不存在對民主政治的需求。 3 對民主政治的需求產生于鄉村社會的結構轉型時期。 4 通常，鄉村政治改革應該是全社會政治變革的最后一個環節，鄉村社會很難產生推動全社會政治變革的力量。 5 中國推行鄉村民主自治制度標志著一場新的 " 鄉村動員 " 已經開始，其政治發展的后果尚難以預料。 6 鄉村政治改革必須遵從民主政治發展的一般規律，在這個前提下，政治家的領導技巧才能夠駕馭政治改革進程。
" 村民自治 " 是民主政治的起點嗎 ?
二自治不等于民主自治：歷史的考察
自治本是一個涉及中央和地方之間的關系或多民族國家中民族關系的一個政治概念，一般是指某一地域的共同體由于經濟上的封閉性或相對獨立性而產生的對中央政府的相對獨立性。在政治學和歷史學文獻中，自治概念主要用來描述中世紀歐洲城市的政治特性；現在也用來表述多民族國家中少數民族與多數民族的關系。
羅馬帝國時期，歐洲有自治城市。在公元二世紀，羅馬帝國的 " 每一個城市都有它自己的地方自治，都有它本地的 ' 政治 ' 生活，都有它自己所要解決的社會問題。在所有城市之上，有一個強有力的中央政府，它執掌國家大事 -- 外交、軍事、國家財政。 " 羅馬帝國的中央政府真正完全控制的是羅馬這個城市，其君主在法律上只是首府羅馬城的最高長官。皇帝作為取得勝利的征服者，他的大田莊遍及帝國各地，并成為其歲入的重要來源（羅斯托夫采夫， 1957 ， 195 ～ 230 頁）。顯然，這種自治性政治關系不僅在中國歷史上很難找到，更不同于今天的我國鄉村 " 自治 " 。
英國中世紀的鄉村似乎也有某種 " 自治 " 。鄉村莊園有議事廳，是村民的活動中心。 " 村民可以根據當地習俗就進入或使用草地等公用土地問題達成協議，而無需承擔來自官方的任何壓力。 " 但是，這種鄉村自治不是民主自治。英國那時奉行等級制度，從史料中可以發現至少有 21 種不同身份地位的規定。法律對于低等級的維蘭（ villani ，占農民總數的 40 ％以上）有種種歧視性規定，如無權控告領主，法庭上不能申辯等。這種 " 卑賤的人 " 在政治上無權，在經濟上的地位也極為軟弱（ A. 勃里格斯， 1987 ， 81 ～ 82 、 131 ～ 132 頁）。
法國的情形與英國有所不同。在中世紀， " 由于領主權力的極度膨脹，使得法國的領主在法庭上有絕對的權威。 " 法國的維蘭（ villa ）不論是自由農還是農奴，都服從領主，與領主之間存在密切的人身依附關系（馬克·布洛赫， 1931 ， 95 頁、 101 頁）。法國曾有過家庭共同體，人口有時近百口，幾代人居住在一所房子里。這種共同體的產生與法國一些地方實行按戶征稅的稅收制度有關。法國還有過鄉村共同體，這種共同體受制于各種共同經營的規定（臨時耕種法則、公共牧場、收獲日子等）。在某些情況下，鄉村共同體是農民與國王斗爭的組織。 13 世紀巴黎北部的盧夫爾人自己建造教堂，選舉鎮長，批準治安條例，維修公路和水井，與 " 國王的人 " 對峙。有的鄉村共同體后來發展成為 " 公社 " ，并贏得了公社契約。但是，這種合法化的團體經過與領主的斗爭與妥協才得以確立。沖突一般要經過法官裁決，法官代表的是領主，而不是團體。在一些共同事務中，只有領主才合法地掌握指揮權（馬克·布洛赫， 1931 ， 190 ～ 200 頁）。總體上看，法國農村的自治是十分有限的，更談不上民主自治，這正如威爾遜所說： " 巴黎自始至終沒有喪失對農村的控制，也沒有喪失對稅款貪得無厭的胃口，這項稅款是用來供養軍隊和官僚機構的 " （ J.Q. 威爾遜， 1989 ， 367 頁）。
法國城市自治狀況與鄉村有相似之處。布羅代爾指出： " 人們往往認為城市的自治從一開始便受到民主運動的支持，這種看法未免過于簡單，因為城市政權很早就已為幾個強大的家族所控制。這種政權無疑由選舉產生，但這只是掩人耳目而已。幾個沆瀣一氣的大家族不斷支配著馬賽、里昂及幾乎所有的大城市的命運。巴黎的選舉程式確實是一部編寫得很好的電影腳本，知道底細的人事后無不為之捧腹大笑。特權階層在選舉中穩操勝券，他們的地位始終十分牢靠 " （布羅代爾， 1990 ， 56 頁）。
美國的一些學者研究過中國鄉村社會問題。按照他們的分析，在中國傳統社會相對穩定時期，鄉村與官府的關系較為簡單，傳統道德（習慣法）是維系鄉村內部秩序的重要因素，而首事、中人可以是道德的化身，他們對鄉村糾紛擁有裁判權威。杜贊奇認為，中人一般也是鄉村社會的保護人。作為保護人，他們成為鄉村農民的依賴對象，以便實現契約、免遭貪官污吏的敲詐勒索。農民在進行交易和遇到糾紛時，更愿意找中人，而不是找官人。當然，這種保護與被保護的關系不可能是完全平等的，被保護人往往受保護人的支配，前者對后者既愛又恨（杜贊奇， 170 頁）。顯然，中國鄉村社會的這種治理結構也有自治性質，但談不上民主自治。
為什么在傳統社會王權政治難以滲透到鄉村社會，使王權政治止于村社共同體邊界？一般來說，在村社共同體內部，宗法關系下的道德壓力和宗教壓力通常足以約束機會主義行為，不需要也不會有王權政治。包含有政治技術、政治機構在內的王權政治若抵達村社共同體內部，成本實在太高，傳統社會的任何一個政權都負擔不起。據英國 12 世紀出現的一部《財務署對話錄》記載，國王和群臣僅征收賦稅一項已是 " 強加于他們的最沉重負擔 " （勃里格斯， 1987 ， 22 頁），更不用說介入村社共同體的其他方面。與王權相對照，村社共同體中的宗法關系甚至可以采取某種民主制的形式。《簡明劍橋中世紀史》也有類似介紹（諾斯， 1981 ， 145 頁）。中國的情形也大抵如此。許紀霖、陳達凱指出：對于鄉村的控制，傳統中國的行政權力只抵達縣一級，縣以下基本由地方士紳或宗族大戶維持秩序，推行教化（許紀霖、陳達凱， 1995 ）。
傳統社會的鄉村可以有自己行之有效的權威系統。首先是傳統道德的權威。道德依靠羞恥心造成的心理壓力來維持共同體秩序，而羞恥心的作用強弱程度依賴于共同體成員流動性的大小。流動性越小，人們越不容易逃避羞恥心的懲罰，因為羞恥心通過共同體成員的鄙視而起作用。族長、鄉村紳士通常是維護道統的權威。其次是宗教的權威。在傳統社會，統一的宗教可以與國王斗法，但并不一定把自己的觸角伸向鄉村共同體。中國古代鄉村信仰的神祗并不統一，一些民間人物也可以被神化而得到供奉。古羅馬帝國時的鄉村也有自己的土神（羅斯托夫采夫， 1957 ， 277 頁）。由此看來，不僅道德的作用加強了鄉村共同體的某種自治性質，宗教也可以被用來成為自治的手段。無疑，這兩種手段都與民主政治產生的權威無關。
綜合上述各種關于傳統鄉村社會治理結構的材料，我們可以發現，在傳統社會，鄉村社會本來具有某種自治性質，但并非 " 民主自治 " 。
三鄉村動員的社會功利主義分析
" 動員 " （ Mobilization ）一詞經亨廷頓著作的傳播，其政治學意義已經比較確定，即指傳統社會的居民由一定歷史條件的推動而參與現代化的過程。這個條件應該包括經濟條件和政治條件，但政治學家更多地討論了政治條件。不發達社會鄉村動員的方式、程序與時機選擇，與動員的成敗密切相關。本節擬從社會功利主義角度討論這個問題，這不是說價值觀的立場對筆者沒有意義，而是因為這種立場無助于科學地認識問題。
如果我們從一般的人道主義立場出發，鄉村動員可能符合大眾通行的價值觀，因為鄉村動員的過程是解除農民的宗法束縛和宗教束縛的過程。但是，不合時機的鄉村動員可能迅速瓦解原有的鄉村權威結構而導致社會動亂，這一后果并不能給農民以真正的人道主義援助。如果一個社會從整體上不具備鄉村動員的條件，理性的政府可能會采取犧牲社會弱勢集團的立場，而弱勢集團通常是普通農民集團。美國政治學家赫爾德曾解釋過一種殘酷的 " 置換戰略 " ，其核心一方面是把政治和經濟問題的糟糕的后果分散給最軟弱無力的集團，另一方面安撫那些能夠最有效地調動公眾呼聲的集團。這并非說政府一定要這樣做，但是，如果政治是可能的 " 藝術 " ，或者，民選政府一般都力圖確保現有秩序的最平穩延續的可能性，那么，他們除了安撫那些最強有力、最能有效調動資源的人以外，幾乎別無選擇（戴維·赫爾德， 1996 ， 318 頁）。這種置換戰略固然是不人道的、殘酷的，但卻是政治現實。
亨廷頓的《變化社會中的政治秩序》一書的主題之一是政治參與（社會動員的主導形式）與社會穩定之間的關系。依他的觀點，時機不當的政治參與會導致社會不穩定，而時機成熟與否取決于社會政治制度化的水平。一般而論，政治制度化程度低、而政治參與程度高的社會，政治不穩定；與此相反，若政治制度化水平高、而百姓的政治參與程度低，則政治比較穩定（亨廷頓， 1968 ， 51 頁）。
按照亨廷頓的分析，中華人民共和國成立前的農村狀態也與農民的政治參與有關。孫中山的南方政權放手對中國下層社會進行政治經濟動員，包括對鄉村農民的政治經濟動員，但動員機構主要由當時與國民黨進行合作的共產黨掌握。 1926 年 1 月，國民黨二大通過了《農民運動決議案》，共產黨大張旗鼓地開展了鄉村動員。但是，這種動員的后果很快表現為國民政府不能控制局面，政府的合法性地位受到嚴重威脅，于是，國共分裂，共產黨在 " 非法 " 狀態下繼續進行鄉村政治動員（王躍， 1995 ）。 1928 年，蔣介石、陳果夫正式提出暫行停止民眾運動，國民黨三全大會又進一步限定了農民運動的內涵。到 1930 年，中央政治會議通過《農會立法原則》，規定只有 " 耕作農地面積在 20 畝以上 " ，或是 " 中等學校畢業習農業者 " 才可成為農會會員（張益民， 1995 ）。但是，在當時政治腐敗、豪強割據的局面下，國民政府已經不能阻止共產黨所進行的鄉村動員過程。這個過程最終在中國大陸上葬送了國民黨政權。
值得注意的是，中國共產黨在對鄉村進行社會動員的同時，也產生了控制農民的強大的組織系統。政權建立后，農民普遍贏得了土地，農民的政治參與熱情大大減退。國家很快憑借自己的組織力量先后在農村發起了合作化運動和人民公社運動。人民公社把農民束縛在土地上，標志著中國鄉村動員的停止。此后實際上實行了赫爾德所講的 " 置換戰略 " ，以長久地犧牲農民的利益開始了工業資本的積累。
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