[ 王國鈞 ]——(2000-9-1) / 已閱21007次
淺談建立統(tǒng)計行政許可制度淺談建立統(tǒng)計行政許可制度
南京市統(tǒng)計局 王國鈞
許可制度是目前世界各國已經(jīng)普遍建立的法律制度，廣泛運用于政治、經(jīng)濟、文教各個領(lǐng)域。許可制度在我國的經(jīng)濟發(fā)展中正發(fā)揮越來越大的作用，許可的種類也越來越多。在統(tǒng)計工作領(lǐng)域建立統(tǒng)計行政許可制度的問題，已越來越受到社會各方面的重視。盡管目前還沒有明確提出統(tǒng)計行政許可的概念，但在有關(guān)的統(tǒng)計法律法規(guī)和政策文件中已分別從不同的角度對這個問題的實質(zhì)內(nèi)容有所涉及。本文擬從目前統(tǒng)計工作的實際出發(fā)，對建立統(tǒng)計行政許可制度提一點粗淺的看法。
統(tǒng)計行政許可的概念和統(tǒng)計行政許可的分類
統(tǒng)計行政許可是統(tǒng)計行政主管機關(guān)根據(jù)個人、組織的申請。依法準(zhǔn)許個人、組織從事某種統(tǒng)計活動的行政行為，通常授予書面證書形式賦予個人、組織以統(tǒng)計方面的某種權(quán)力能力或確認具備統(tǒng)計方面的某種資格。
根據(jù)目前統(tǒng)計工作的現(xiàn)實情況，統(tǒng)計行政許可可分為：
（一）、有關(guān)統(tǒng)計調(diào)查人員方面的許可
目前有關(guān)統(tǒng)計法律法規(guī)和政策文件規(guī)定從事統(tǒng)計工作的人員必須持證上崗。國家統(tǒng)計局已于1989年7月8日印發(fā)了《統(tǒng)計專業(yè)人員崗位專業(yè)知識培訓(xùn)暫行辦法》，經(jīng)過近十年的努力取得了一定的成效，但在配套措施上、宣傳的力度上和培訓(xùn)的組織方式上還有待進一步改進。
（二）、有關(guān)統(tǒng)計調(diào)查組織方面的許可
1、對于國內(nèi)統(tǒng)計調(diào)查組織方面的許可，目前，在國家統(tǒng)計法和我省的統(tǒng)計法規(guī)中還沒有系統(tǒng)具體的規(guī)定，但全國有一些省市已作出明確的規(guī)定。如《重慶市統(tǒng)計管理條例》第二十一條規(guī)定：“開辦經(jīng)營性統(tǒng)計信息服務(wù)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)經(jīng)市或區(qū)、縣（市）人民政府統(tǒng)計機關(guān)根據(jù)國家規(guī)定審核同意……方可開業(yè)”。
2、對于涉外調(diào)查者，有關(guān)文件規(guī)定，國內(nèi)外商獨資企業(yè)、外方控股的中外合資企業(yè)、以外方為主的中外合作企業(yè)和外國公司常駐代表機構(gòu)以及外國公司的分公司等組織，不得擅自在我國境內(nèi)進行統(tǒng)計調(diào)查活動。《統(tǒng)計法》第三十二條第二款規(guī)定“中華人民共和國境外的組織、個人在中華人民共和國境內(nèi)進行統(tǒng)計調(diào)查活動，須事先依據(jù)規(guī)定報請審批。”根據(jù)上述規(guī)定，一些國際組織和境外機構(gòu)、個人在中國境內(nèi)進行統(tǒng)計調(diào)查活動，應(yīng)報請國家統(tǒng)計局或縣級以上地方人民政府統(tǒng)計機構(gòu)許可，凡未經(jīng)許可者不得進行統(tǒng)計調(diào)查活動。
（三）、有關(guān)統(tǒng)計調(diào)查內(nèi)容的許可
禁止非法調(diào)查。對于政府各部門的跨系統(tǒng)調(diào)查，必須要得到統(tǒng)計行政主管部門的許可。
對于各部門涉及到的將調(diào)查結(jié)果提供給境外委托者的調(diào)查，在開始前必須要經(jīng)批準(zhǔn)，得到統(tǒng)計行政主管部門的許可方能進行。
建立統(tǒng)計行政許可制度的意義
實行統(tǒng)計行政許可制度具有重要意義，主要表現(xiàn)在：
實行統(tǒng)計行政許可制度有利于提高統(tǒng)計數(shù)字的質(zhì)量。
許可具備統(tǒng)計上崗資格的統(tǒng)計人員從事統(tǒng)計工作是統(tǒng)計行政許可的一項重要內(nèi)容。實行這一統(tǒng)計行政許可的前提條件是一切國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)、事業(yè)組織和個體工商戶以及街道居委會、村民委員會等統(tǒng)計調(diào)查對象都明確了依照《統(tǒng)計法》和國家規(guī)定“如實提供統(tǒng)計資料，不得虛報、瞞報、拒報、遲報，不得偽造、篡改”是自己法定的義務(wù)。這是因為申請領(lǐng)取統(tǒng)計上崗證的統(tǒng)計行政許可活動具有與其他行政許可不同的特點。首先，統(tǒng)計調(diào)查對象提出申請領(lǐng)取統(tǒng)計上崗證的原動力是為了履行統(tǒng)計法律法規(guī)規(guī)定其應(yīng)盡的義務(wù)而不象公民領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照是為了獲利。如果不明確這一義務(wù)和相應(yīng)的統(tǒng)計法律責(zé)任，便沒有領(lǐng)取統(tǒng)計上崗證的積極性。其次，在統(tǒng)計調(diào)查活動中，有一對看起來似乎是矛盾的現(xiàn)象，即一方面國家要求統(tǒng)計調(diào)查對象提供統(tǒng)計資料，另一方面又要對從事統(tǒng)計的人員進行限制，需得到統(tǒng)計行政主管部門的許可持證上崗。若不明確統(tǒng)計調(diào)查對象的統(tǒng)計義務(wù)，便無從談起統(tǒng)計行政許可問題。
既然統(tǒng)計調(diào)查對象有如實提供統(tǒng)計資料的義務(wù)，為確保其義務(wù)的切實履行，不至于因為統(tǒng)計人員業(yè)務(wù)素質(zhì)低下影響統(tǒng)計數(shù)字的質(zhì)量，其統(tǒng)計人員必須具備執(zhí)行統(tǒng)計任務(wù)所需的專業(yè)知識，否則履行統(tǒng)計義務(wù)無異于一句空話。
統(tǒng)計是加強國民經(jīng)濟核算和宏觀調(diào)控的一項重要的基礎(chǔ)工作，真實性是其生命線。這幾年以來由于統(tǒng)計人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高造成統(tǒng)計數(shù)字嚴重失實的現(xiàn)象時有發(fā)生，給各級黨政領(lǐng)導(dǎo)的宏觀決策產(chǎn)生了十分不利的影響。為此中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在中辦發(fā)（1998）7號文件中明確提出要實行統(tǒng)計人員“持證上崗制度”。《統(tǒng)計法》中也明確要求“統(tǒng)計人員應(yīng)當(dāng)……具備執(zhí)行統(tǒng)計任務(wù)所需要的專業(yè)知識”。《江蘇省統(tǒng)計管理條例》第十條規(guī)定：“統(tǒng)計業(yè)務(wù)人員應(yīng)經(jīng)縣級以上人民政府統(tǒng)計機構(gòu)考核。對于合格者發(fā)給《統(tǒng)計上崗合格證書》；對于不合格者，有關(guān)部門要組織培訓(xùn)，經(jīng)考核仍不合格的，應(yīng)調(diào)離統(tǒng)計業(yè)務(wù)崗位。”這些法律法規(guī)和政策為實行統(tǒng)計人員上崗許可制度提供了法律上的依據(jù)。從這個意義上講，國家禁止任何單位、組織隨意指派不具備條件的人員來從事統(tǒng)計工作的，從事統(tǒng)計工作的人員必須要提出申請，經(jīng)過考核得到統(tǒng)計行政主管部門的許可才能上崗操作。因而，實行統(tǒng)計人員持證上崗這一許可制度，是提高統(tǒng)計數(shù)字的質(zhì)量的重要保證。
2、實行統(tǒng)計行政許可制度有利于加強統(tǒng)計調(diào)查的管理。
在統(tǒng)計調(diào)查活動中實行統(tǒng)計行政許可制度是加強統(tǒng)計調(diào)查管理的一項重要措施，對于保證統(tǒng)計調(diào)查的科學(xué)性、統(tǒng)一性，防止利用統(tǒng)計調(diào)查竊取國家秘密、損害社會公共利益、進行欺詐活動具有重要意義。目前在這方面，國家也作了一些原則規(guī)定。
首先，按照統(tǒng)計法的精神政府各部門開展統(tǒng)計調(diào)查活動凡調(diào)查對象超出本部門管轄系統(tǒng)的，必須要經(jīng)統(tǒng)計行政主管部門審批。換句話說，國家禁止政府各部門跨系統(tǒng)開展統(tǒng)計調(diào)查，而經(jīng)過政府統(tǒng)計行政主管部門的許可才可開展跨部門的統(tǒng)計調(diào)查。其目的是為了維護統(tǒng)計指標(biāo)的統(tǒng)一性、科學(xué)性，減輕基層的負擔(dān)。國家統(tǒng)計局估算，由于重復(fù)調(diào)查每年全國將浪費近億元。據(jù)貴州省粗略統(tǒng)計，全省為完成各種重復(fù)性統(tǒng)計報表，一年約需1000多人，浪費紙張20多噸，開支經(jīng)費250多萬元。
其次，根據(jù)1998年中辦7號通報的精神，接受境外組織、個人和國內(nèi)外商獨資企業(yè)、外方控股的中外合資企業(yè)、以外方為主的中外合作企業(yè)的委托、資助或其他形式合作進行的統(tǒng)計調(diào)查活動，事先必須報政府統(tǒng)計行政主管部門審批。同時，統(tǒng)計法律禁止境外的組織、個人在中華人民共和國境內(nèi)進行統(tǒng)計調(diào)查活動。這就是說，禁止任何單位、組織、個人擅自接受境外的要求在我國開展調(diào)查活動，也禁止境外組織、個人在我國境內(nèi)開展調(diào)查。這類調(diào)查活動的開展必須經(jīng)過政府統(tǒng)計行政主管部門的許可。這對于保守國家秘密，維護國家的安全具有十分重要的意義。如1993年5月，國際貨幣基金組織通過《紐約時報》首次公開披露采用新的計算方法，即“購買力評價法”對各國經(jīng)濟實力進行新的估算，得出我國經(jīng)濟實力排在全世界第三位的結(jié)論，美國據(jù)此大肆鼓吹“中國威脅論”。對此國家統(tǒng)計局及有關(guān)部門進行了反駁。但是，一些國外組織或個人通過問卷調(diào)查來補充他們這方面的依據(jù)。如果不實行統(tǒng)計行政許可制予以限制，對我國將產(chǎn)生十分不利的影響。
第三，國內(nèi)一些根本不具備統(tǒng)計調(diào)查能力的單位隨意進行統(tǒng)計調(diào)查，調(diào)查結(jié)果謬誤百出，造成不良的社會影響。特別是一些報社、雜志社、研究所，沒有統(tǒng)計方面的專業(yè)人才，也缺乏進行統(tǒng)計調(diào)查的起碼條件，但為了賺錢，便隨意接受委托進行調(diào)查，其調(diào)查結(jié)果基本不具備科學(xué)性、真實性。而這些組織又把這些不科學(xué)、不真實的結(jié)果為自己所用，變成欺騙社會公眾、撈取不義之財?shù)氖侄巍τ谶@方面國家還沒有實行明確的許可制度。因此，急需進行規(guī)范。
實行統(tǒng)計行政許可制度有利于保持統(tǒng)計隊伍的穩(wěn)定，保證統(tǒng)計工作的順利開展。
經(jīng)過統(tǒng)計行政許可獲得統(tǒng)計上崗證的統(tǒng)計人員，根據(jù)統(tǒng)計法律法規(guī)的規(guī)定，必須要保持相對的穩(wěn)定。《江蘇省統(tǒng)計管理條例》第十條第二款規(guī)定：“經(jīng)考核合格的統(tǒng)計人員不應(yīng)隨意調(diào)離統(tǒng)計崗位。”這為統(tǒng)計隊伍的穩(wěn)定提供了法律上的依據(jù)。按照法定程序和規(guī)定經(jīng)過統(tǒng)計行政主管部門的許可而制定的統(tǒng)計調(diào)查表，有關(guān)統(tǒng)計調(diào)查對象就有填報的義務(wù)。
對建立統(tǒng)計行政許可制度的幾點看法
建立統(tǒng)計行政許可制度必須要加大統(tǒng)計執(zhí)法檢查和統(tǒng)計法宣傳教育的力度。
各級統(tǒng)計部門要定期對統(tǒng)計執(zhí)法情況進行檢查，特別要對統(tǒng)計人員持證上崗、各部門的統(tǒng)計調(diào)查活動進行檢查，對于無證上崗者，要限期改正并對有關(guān)責(zé)任人予以批評教育。同時，要采取多種形式開展統(tǒng)計法的宣傳教育活動。通過檢查和宣傳進一步明確統(tǒng)計權(quán)利和義務(wù)以及統(tǒng)計法律責(zé)任，為實行統(tǒng)計行政許可制度創(chuàng)造一個良好的氛圍。
進一步完善統(tǒng)計法律法規(guī)，為建立統(tǒng)計行政許可制度提供法律上的保障。
目前盡管在有關(guān)統(tǒng)計的政策文件和地方性法規(guī)、規(guī)章中對統(tǒng)計行政許可制度有一些規(guī)定，但不少卻規(guī)定得較為含糊。如《統(tǒng)計法》對統(tǒng)計人員無證上崗未作禁止性規(guī)定。這主要因為考慮到全國經(jīng)濟發(fā)展不平衡以及統(tǒng)計工作的現(xiàn)實。但隨著經(jīng)濟的發(fā)展以及對于江蘇省等經(jīng)濟發(fā)達省份，理應(yīng)逐步作出明確的規(guī)定，這是現(xiàn)實可行的。又由于統(tǒng)計是一項貌似簡單實則技術(shù)性較強、要求較高的工作，若隨便任何人都可以上崗搞統(tǒng)計必然對國家的宏觀決策產(chǎn)生危害的潛在可能性，因而不實行統(tǒng)計行政許可制度是難以保證數(shù)字質(zhì)量的。此外，對民間統(tǒng)計調(diào)查機構(gòu)的設(shè)立理應(yīng)在統(tǒng)計法律法規(guī)中作出具體的規(guī)范，并授予縣級以上人民政府統(tǒng)計機構(gòu)以統(tǒng)計行政許可權(quán)。
要提高對建立統(tǒng)計行政許可制度重要性的認識
建立統(tǒng)計行政許可制度的重要意義，本文已作了闡述。由于在我國提出這個觀點的人還不多，統(tǒng)計法律法規(guī)中也只是有所涉及且并非是嚴格意義上的統(tǒng)計行政許可的規(guī)定，還有許多應(yīng)實行統(tǒng)計行政許可的方面未實行許可。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，經(jīng)濟成分多元化格局的逐步形成，隨之出現(xiàn)的統(tǒng)計活動的混亂局面急待規(guī)范。因此，筆者認為，建立這項制度已迫在眉睫。關(guān)鍵問題在于各級黨政領(lǐng)導(dǎo)和廣大統(tǒng)計調(diào)查對象要提高思想認識。作為黨政領(lǐng)導(dǎo)要明確建立統(tǒng)計行政許可制度是保證統(tǒng)計數(shù)字質(zhì)量、維護統(tǒng)計工作秩序的前提，從而積極支持建立統(tǒng)計行政許可制度。作為統(tǒng)計調(diào)查對象要明確自身在統(tǒng)計上的權(quán)利與義務(wù)，從而嚴格依法辦事，積極支持統(tǒng)計行政許可工作的開展。
