[ 谷遼海 ]——(2006-4-13) / 已閱16523次
有感于《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的起草
來(lái)源于:北京市遼海律師事務(wù)所
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今年“兩會(huì)”期間，國(guó)家發(fā)改委在其網(wǎng)站上發(fā)布消息：為了切實(shí)貫徹馬凱主任和杜鷹副主任的批示，法規(guī)司組織召開(kāi)了《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）起草思路座談會(huì)。看到這則消息，我感慨萬(wàn)千，真是惟恐天下不亂！我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》均屬于同一位階的兩部公共采購(gòu)法，都是屬于規(guī)范公共采購(gòu)行為的法律。但兩部法律由于代表了不同勢(shì)力集團(tuán)的利益，存在著許多的缺陷、沖突和矛盾。前一部法律為巨額商業(yè)賄賂的交易提供了合法場(chǎng)所，后一部法律賦予采購(gòu)人極大的權(quán)力而對(duì)供應(yīng)商處處設(shè)置了陷阱。對(duì)此，我曾在《法治下的政府采購(gòu)》一書(shū)中用了32篇論文，揭示并論證了兩部法律所存在的不可調(diào)和的矛盾。在前后兩部法律沒(méi)有修改、統(tǒng)一之前，如果出臺(tái)《條例》，必將使公共采購(gòu)市場(chǎng)秩序更加混亂不堪，商業(yè)賄賂行為更加有肆無(wú)恐，部門(mén)之間的“打架”現(xiàn)象必將愈演愈烈。主要理由分析如下。
其一，《條例》不能解決強(qiáng)制招標(biāo)范圍和審批機(jī)關(guān)的沖突。眾所周知，公共采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)，其資金主要來(lái)源于國(guó)家公共財(cái)政。為了使所有納稅人有公平的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，為了體現(xiàn)公共資金的有效利用，公開(kāi)招標(biāo)被規(guī)定為公共采購(gòu)的主要方式。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》，公開(kāi)招標(biāo)范圍是達(dá)到一定限額標(biāo)準(zhǔn)的采購(gòu)對(duì)象，審批機(jī)關(guān)是國(guó)家和地方的發(fā)改委以及相關(guān)的行政機(jī)關(guān)。如果不公開(kāi)招標(biāo)，選擇其它的采購(gòu)方式，也需要獲得這些審批機(jī)關(guān)的行政許可。根據(jù)《政府采購(gòu)法》，每年公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)的限額標(biāo)準(zhǔn)分別是由中央和地方的財(cái)政部門(mén)擬定，由國(guó)務(wù)院和地方政府公布。如果不公開(kāi)招標(biāo)，通過(guò)其它采購(gòu)方式也必須獲得各級(jí)財(cái)政部門(mén)的行政許可。在兩部法律沒(méi)有解決強(qiáng)制招標(biāo)范圍和審批機(jī)關(guān)的沖突之前，筆者認(rèn)為，《條例》的起草和出臺(tái)，是不可能解決兩部法律在同一個(gè)問(wèn)題上的矛盾，只會(huì)加劇公共采購(gòu)市場(chǎng)秩序的混亂。
其二，《條例》不能解決公共采購(gòu)主管機(jī)關(guān)的沖突。我國(guó)前后頒布實(shí)施的兩部法律均為公共采購(gòu)法，前一部法律側(cè)重于工程采購(gòu)，后一部法律不僅適用工程，也適用于貨物和服務(wù)。《招標(biāo)投標(biāo)法》2000年1月1日實(shí)施后，六年來(lái)，由于沒(méi)有統(tǒng)一的主管機(jī)關(guān)，大多數(shù)情況下采購(gòu)人、主管機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)都是同一主體，由此而來(lái)，相關(guān)的權(quán)力主體和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)扮演著不光彩的角色，導(dǎo)致我國(guó)公共采購(gòu)領(lǐng)域里普遍存在商業(yè)賄賂、“黑箱操作”，從中央到地方，眾多的高級(jí)官員紛紛栽倒在“工程”上。《政府采購(gòu)法》實(shí)施后，統(tǒng)一了貨物、工程和服務(wù)的主管機(jī)關(guān)，也就是我國(guó)各級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)。但前后兩部法律在主管機(jī)關(guān)方面還是存在著嚴(yán)重的抵觸，前一部法律規(guī)定相關(guān)部委及其所屬機(jī)構(gòu)管轄各自的公共采購(gòu)，即分散采購(gòu)。后一部法律則以集中采購(gòu)為主。為此，部委之間紛紛出臺(tái)本部門(mén)的行政規(guī)章，從而造成部門(mén)之間的規(guī)章相互“打架”，導(dǎo)致公共采購(gòu)監(jiān)管疲軟和執(zhí)行不力。由于《條例》僅僅是一部行政法規(guī)，其內(nèi)容不得與兩部上位法相沖突。如果《條例》明確了主管機(jī)關(guān)，那么《條例》的內(nèi)容必將與《政府采購(gòu)法》相抵觸，其結(jié)果必將加劇部門(mén)之間的利益沖突。
其三，《條例》不能解決信息披露渠道的沖突。不論是哪個(gè)國(guó)家的政府采購(gòu)制度，均要求公共采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)的所有采購(gòu)信息必須通過(guò)國(guó)家權(quán)威媒體進(jìn)行統(tǒng)一披露，從而避免黑箱操作，使所有供應(yīng)商都有平等參加政府采購(gòu)活動(dòng)的機(jī)會(huì)，使所有社會(huì)公眾都能夠監(jiān)督公共資金的使用。我國(guó)前一部法律規(guī)定，公共采購(gòu)信息披露媒體由國(guó)家發(fā)改委指定，《政府采購(gòu)法》則規(guī)定由國(guó)家財(cái)政部指定。根據(jù)兩部法律，兩個(gè)部委都各自指定了三家以上的公共采購(gòu)信息披露媒體。其中有的公共信息披露媒體完全掌握在私營(yíng)的招標(biāo)公司手中，使公權(quán)為私權(quán)謀利提供了方便。由于兩部法律分別授予兩個(gè)部委相應(yīng)的公共權(quán)力，導(dǎo)致實(shí)踐中的公共采購(gòu)信息管理混亂。所披露的信息和媒體，沒(méi)有哪個(gè)機(jī)關(guān)能夠?qū)嵤┯行У谋O(jiān)管。《條例》如果出臺(tái)，也只是一部行政法規(guī)，不能排除兩部法律分別授予有關(guān)部門(mén)對(duì)公共采購(gòu)信息的監(jiān)督權(quán)力，只會(huì)加劇部門(mén)之間的利益沖突。
其四，《條例》不能解決公共采購(gòu)執(zhí)行機(jī)關(guān)的沖突。實(shí)施政府采購(gòu)制度之前，我國(guó)從中央到地方，政府及其所屬機(jī)關(guān)所需的貨物、工程和服務(wù)都是分散采購(gòu)，有自行采購(gòu)的，也有委托招標(biāo)公司代理采購(gòu)的。這種采購(gòu)體制猶如一盤(pán)散沙。采什么，購(gòu)什么，權(quán)力完全掌握在個(gè)人手中。《招標(biāo)投標(biāo)法》明確規(guī)定，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)可以代理各級(jí)政府采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)，這在國(guó)外的公共采購(gòu)領(lǐng)域里是非常罕見(jiàn)的。在這種體制下，所有的工程都是通過(guò)招投標(biāo)進(jìn)行的，但幾乎所有的工程都存在著商業(yè)賄賂。廳局長(zhǎng)的一句話就可以決定工程的歸屬，其根源就在于前一部法律。《政府采購(gòu)法》實(shí)施后，原先的分散采購(gòu)開(kāi)始以集中采購(gòu)為主，即各級(jí)政府采購(gòu)中心（非營(yíng)利機(jī)構(gòu)）統(tǒng)一執(zhí)行各采購(gòu)人所需的貨物、工程和服務(wù)的采購(gòu)任務(wù)。后一部法律雖然削弱了公共權(quán)力，明確了監(jiān)督權(quán)力，但由于前一部法律允許獲利為目的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)代理公共采購(gòu)業(yè)務(wù)，從而兩部法律執(zhí)行采購(gòu)任務(wù)時(shí)存在著嚴(yán)重的沖突。筆者認(rèn)為，《條例》的起草和出臺(tái)，只會(huì)加劇兩部法律在同一問(wèn)題上的沖突，其結(jié)果是重新回到分散采購(gòu)模式，在此情況下，商業(yè)賄賂更將不可避免。而好不容易建立起來(lái)的政府集中采購(gòu)制度必將走向萎縮。
其五，《條例》不可能解決評(píng)標(biāo)專(zhuān)家制度的缺陷。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》，不論是貨物、工程還是服務(wù)，無(wú)論采購(gòu)人是政府還是所屬機(jī)關(guān)，最終中標(biāo)的供應(yīng)商可以由招標(biāo)公司聘請(qǐng)的專(zhuān)家來(lái)確定。招標(biāo)公司本身是以獲取高額利潤(rùn)為目的的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，專(zhuān)家的費(fèi)用又是招標(biāo)公司給付的，專(zhuān)家們不可能完全站在第三者的公正立場(chǎng)來(lái)客觀評(píng)審、確定適格的中標(biāo)供應(yīng)商。招標(biāo)公司又是采購(gòu)人聘請(qǐng)和委托的，為了源源不斷的代理業(yè)務(wù)，不可能不聽(tīng)從采購(gòu)人的意見(jiàn)。雖然法律規(guī)定，采購(gòu)人不能在專(zhuān)家推薦之外確定中標(biāo)人，但由于受聘專(zhuān)家受控于委托人，而招標(biāo)公司受控于采購(gòu)人。采購(gòu)人決定招標(biāo)項(xiàng)目給誰(shuí)，招標(biāo)公司不得不聽(tīng)從。在這種體制下，國(guó)家重大投資項(xiàng)目最終究竟誰(shuí)中標(biāo)，最終誰(shuí)能夠中標(biāo)，完全是掌握權(quán)力的個(gè)人說(shuō)了算。法律所存在的這種嚴(yán)重缺陷，為公權(quán)與私權(quán)的合謀提供了法定的交易機(jī)會(huì)。從而也使巨額商業(yè)賄賂有了合法的交易場(chǎng)所，無(wú)以數(shù)計(jì)的廳局長(zhǎng)顛倒在工程領(lǐng)域里就是強(qiáng)有力的例證。所以，《條例》的出臺(tái)不可能解決前述法律本身的缺陷。
根據(jù)上述，筆者認(rèn)為，《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》在貨物、工程和服務(wù)三大類(lèi)采購(gòu)對(duì)象的界定范圍、對(duì)于公開(kāi)招標(biāo)或邀請(qǐng)招標(biāo)等采購(gòu)方式的適用前提和條件、對(duì)于公共采購(gòu)的主管機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)以及監(jiān)督機(jī)關(guān)、公共采購(gòu)合同的法律適用、同一侵權(quán)行為的法律救濟(jì)、同一違法行為的法律責(zé)任等方方面面都存在著嚴(yán)重的沖突。總而言之，《條例》的起草和出臺(tái)是解決不了兩部法律所存在的系列矛盾，也解決不了部委之間的利益之爭(zhēng)，更不可能對(duì)減少商業(yè)賄賂活動(dòng)有任何的幫助。
作者：谷遼海
2006年04月12日于北京
