[ 王 鐳 ]——(2006-4-17) / 已閱17001次
鐵路專屬檢察權歸屬之探析
王 鐳
〔關鍵詞〕 檢察權本質屬性 鐵路專屬檢察權 必要性
可行性 構建
從2001年中共中央辦公廳下發《地方各級人民檢察院機構改革意見》文件伊始，明確了鐵路檢察機關納入國家司法管理體系的總原則，鐵路專門檢察機關的體制改革趨向一直成為人們談論的焦點。目前，隨著全國鐵路分局的撤消，鐵路檢察機關領導機構的缺位，其整體性、系統性已不存在，鐵路檢察機關從鐵路企業的剝離已經是大勢所趨。然而具體采取什么樣的形式納入國家司法體系，是否保留鐵路專屬檢察權，則一直是理論界和實務界不斷爭論和研究的課題。目前應存在兩種意見：一是取消鐵路專屬檢察權，完全回歸地方，由地方檢察機關行使原涉及鐵路專門檢察權；二是在保留鐵路專屬檢察權的基礎上，將鐵路檢察機關整建制的納入司法體系，并恢復原“全國鐵路運輸檢察院”。筆者認為，從檢察權的本質出發，為達到最大效能的發揮檢察權在鐵路行業的職能，應該遵循的原則是：在改革和完善現行鐵路檢察體制所存在弊端的前提基礎下，應該設立專門的鐵路檢察機關，專門行使鐵路專屬檢察權。
一 從檢察權的本質出發，應怎樣理解“鐵路專屬檢察權”。
檢察機關存在的基礎應該是“如何充分發揮檢察權，強化法律監督，維護公平正義，以達到依法治國的最終目的”。作為全國檢察機關的一部分，要詮釋鐵路檢察機關的專屬檢察權，勢必要建立在研討檢察權的本質屬性之基礎之上。而從目前學術界的主流意見來看，檢察機關應是國家法律監督機關，其權屬本質應該是法律監督權。
根據《中華人民共和國憲法》的有關規定：“人民檢察院是國家的法律監督機關。人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權”。盡管部分學者仍然將檢察權解釋為行政權、司法權，因為人大、政協對司法監督的存在，而認為將檢察機關定位為法律監督機關是不科學的。然而，從憲法的角度出發，法律監督是運用法律規定的手段、按照法律規定的程序監督法律的實施，除檢察機關以外，其他監督方式并不具有這種特點。因此，可以確定，檢察權的本質應該是法律監督權。而法律監督權的本質就決定了檢察機關行使職能的程序規范和檢察機關的體制存在。毋庸質疑，鐵路檢察機關應具有上述檢察權的本質，但是筆者認為，這并不等于鐵路專屬檢察權的行使即和地方檢察機關毫無差別。在認同上述本質屬性的基礎上，鐵路專屬檢察權應有獨自的特點，這也是鐵路專屬檢察權一直存在的依據。
首先，除強化法律監督權，完善國家法制化的終極目標外，鐵路檢察機關存在的目的還在于保障鐵路運營秩序，使我國鐵路行業經濟繁榮、有序的持續發展（按照當前鐵道部提出的目標是跨越式發展）。與地方檢察機關不同的是，鐵路檢察機關不是對應行政區的管轄，而是以鐵路路網的繁簡，依據鐵路區段來劃分管轄區域的，這也突顯了鐵路檢察機關服務于鐵路運營的目標。從歷史沿革來看，在計劃經濟下，因為鐵路行業的專門性，以及其高、大、半的特征，所以單設了鐵路檢察機關，形成了現存意義上的鐵路專屬檢察權。因此，鐵路行業的專門性決定了鐵路檢察權性質的專屬性。
其次，鐵路管轄范圍與地方行政區域劃分的不同以及鐵路列車的流動性決定了行使鐵路專屬檢察權管轄范圍的特殊性。在現有的鐵路刑事案件管轄范圍的意義上，檢察權的行使依據于鐵路局、原鐵路分局的管轄范圍以及本局列車運行的范圍，這與地方檢察機關對應行政區管轄是截然不同的，在某些地方互有交叉。鐵路檢察機關的設立，目的之一也是為了便利訴訟，節省訴訟資源。試想，如果讓每個地方縣區院辦理鐵路案件，那么基于鐵路客、貨車的流動性，在偵查取證過程中勢必輾轉于各個省市之間，這于提高訴訟效率、節省訴訟資源的目的顯然是相悖的。
第三，按照現行的理論觀點，檢察機關的法律監督權包涵了公訴權和對職務犯罪的偵查權。而鐵路各類案件的特殊性則決定了鐵路專屬檢察權行使過程中的專業性。例如鐵路運營事故罪、破壞交通設施（工具）罪以及深入鐵路運輸主戰場的相關職務犯罪等等，對于這些案件的偵查、訴訟均需一定的專業知識，才能有效、合理、充分的行使檢察權。這與地方檢察機關大一統的訴訟規律存在一定的差異。
二 納入國家司法體系后，設立專門鐵路檢察機關行使專屬檢察權的必要性。
（一）鐵路企業經濟的繁榮、有序發展要求鐵路專屬檢察權的存在作為必要前提。
鐵路行業在國民經濟的發展中一直具有舉足輕重的地位，鐵路企業經濟的發展直接影響到國民經濟的健康、持續發展。在鐵路企業大力改革、實行主輔分離的今天，特別是強調鐵路跨越式發展，如何才能保障發展的穩定性和可持續性，除了黨委、行政的正確領導，法制的規范是必不可少的。這就要求應有專門為其服務、負責的司法機關，這是鐵路專屬檢察權存在的基礎。
隨著市場經濟的發展和鐵路改革的不斷深入，在一定時期內，鐵路運輸安全和正常秩序正在不斷面臨嚴峻的形勢，鐵路客、貨盜等刑事犯罪和鐵路運輸主戰場的職務犯罪均有增長的趨勢。2004年，原沈陽鐵路分局管內工務部門存放于線路旁的鋼軌就被盜60余噸，今年到目前為止，半年的時間又有63.5噸被盜走，鐵路國有資產被瘋狂的掠奪。與此同時，客盜現象亦有所攀升，在近日鐵道部公安局組織破獲的流竄于河北、山東一線鐵路客車上的盜竊團伙，已達到猖獗的地步，每次盜竊金額均達萬元以上，一晚在同一次列車上盜竊數萬元。這些惡性案件，均需要鐵路專門司法機關予以打擊。否則，如果沒有專門司法機關而將這些案件一概按行政區管轄交由地方檢察院辦理，一是鐵路列車的流動性決定了管轄范圍的沖突，二是遠距離偵查取證的困難，必將影響到案件的訴訟效率，弱化了檢察職能，進而遲滯了國民經濟的健康發展。上述情況凸顯了保留鐵路專屬檢察權的必要性。
（二）鐵路專屬檢察權的存在有利于檢察機關充分發揮檢察職能，保證案件質量，提高訴訟效率。
在這里，鐵路專屬檢察權的存在主要體現在兩大優勢，一是保證案件質量；二是提高訴訟效率。按照法律界當前的共識，訴訟的終極目標是在公正與效率之間尋求一個最佳的結合點，在司法實踐中往往是此起彼落。然而，事實也證明，由鐵路專門檢察機關辦理鐵路案件，會使兩方面達到最好的協調，并實現雙贏。
“公正”的宗旨要求我們在辦理每一起案件時要確保案件質量，體現法律公正性。而針對大多數具有鐵路特色的案件來講，要想保證案件質量，將案件辦成鐵案，除了豐富的法律功底和高度的責任心以外，對鐵路規章制度的了解、對鐵路案件特點深入細致的研究的是必不可少的。
通俗的講，之所以要有專門檢察機關辦理鐵路案件，就在于鐵路案件具有其特殊性，而鐵路檢察機關在長期辦理此類案件的過程中積累了豐富的實踐經驗并上升到司法理論，有助于正確的辦理鐵路案件。應該說，鐵路案件本身具有一定特殊性，程序上證據的獲取、復核亦存在特殊性。最典型的鐵路運營事故罪，從案件受理到最終的移送起訴，各個環節的訊問、對證據的審查、對事實的定性，無不要求辦案人員要具有鐵路專門技術問題、規章制度的深入了解。另外，例如倒賣車票、利用火車運輸假幣、運輸毒品、破壞鐵路交通設施（工具）犯罪以及鐵路運輸主戰場范圍內的相關職務犯罪，沒有對鐵路客運、貨運合同的相關了解，沒有對相關技規、客規的長期研究，對上述案件的辦理是難以勝任的。
在司法實踐和學理探討中，對涉及鐵路的案件，由于相對于地方司法機關辦理案件幅面較窄，或者說難以遇到，對此論述的相對較少，甚至沒有。所以，必須需要專門的司法機關對其深入探討研究，總結規律，并制定出可遵循的實務觀點。筆者在近期辦理了一起在鐵路車站倒賣車票的案件，對于何為“倒賣”、是否應具備出售的行為以及倒賣車票的即遂、未遂狀態等實際問題，想要從理論上加以研究，然而，在大量翻閱了相關的理論書籍、參考文獻以及上網查詢之后，發現對于上述情形的論述基本沒有。最終，是在其他曾經在辦理過倒票案件過程中遇到相同問題的鐵路檢察院獲取了部分資料。可見，對于相當數量的具有鐵路特色的案件來講，必須有專門的檢察機關辦理并加以深入研究，否則沒有一定的實踐經驗和對鐵路規章的熟識程度，出現錯案在所難免。在近期，沈鐵檢察分院與沈陽鐵路運輸中級法院就部分鐵路案件辦理過程中應注意的問題的會議記要中，單就在鐵路不同地點（貨場、車站、列車等地）實施盜竊行為時對即遂與未遂的規定就達到4條11款。
“效率”的宗旨要求我們在辦理案件時要達到利于司法、方便訴訟、節省訴訟資源的要求。鐵路專屬檢察權的存在為這一要求提供了必要條件。我國現行鐵路運營里程7.2萬公里，其基本管理特征是按照鐵路線的分布延伸由鐵道部縱向管理，是跨地方行政區域的管理，與地方檢察院對應地方行政區管理是截然不同的。試想，如果沒有專門的鐵路檢察機關，而將這些在同屬一鐵路局管轄范圍內發生的案件分化給地方不同的基層檢察機關，不僅存在管轄沖突的問題，而且為對案件的調查取證增加了極大的難度。根據鐵路案件站車交接制度，沈陽局列車在廣東境內發生刑事案件，是歸廣州市院管轄呢，還是歸沈陽市院管轄？無論歸哪個院管轄，對需進一步取證的工作都將不得不跨越中國南北進行。如筆者前面所言，這種情況的發生將極大的降低訴訟效率、浪費訴訟資源，影響到案件的正常辦理。解決方法，只能是依據不同的鐵路局管內，設立相應的專門檢察機關，行駛鐵路專屬檢察權。
（三）依據有關法律專家的研究，社會分工的不斷細化，體現在司法活動中，就是不斷對司法工作人員的專業化提出更高的要求，并獨立的行使司法權力。鐵路專屬檢察權的存在、發展對于司法改革的整體走向具有變革、創新的指導意義。
隨著我國依法治國原則的不斷深化，與國際先進司法理念的接軌，司法獨立的要求將成為不可回避的問題。當前，之所以要將鐵路檢察機關從鐵路企業里剝離出來，與目前檢察機關依賴于鐵路的人事、財政制度，司法活動受到行政干預不無關系。那么，相同的是，地方檢察機關在進行司法活動中是否會受到地方黨委、政府的行政干預呢？我們不敢作完全保證。因此，解決司法公正的根本問題則在于司法獨立，譬如，現在有的學者建議成立脫離行政區化的大司法區，以一個獨立的司法建構借以擺脫地方的行政干預。然而從目前情況來看，這一建言實現的可能性還很小，需要司法體制長期的發展完善并建立相關的實際操作規則。但是，成立由上至下的專門鐵路檢察機關，人事、財政的統一垂直領導體制，鐵路專屬檢察權的構建無疑恰恰符合了這一具有發展意義的體制改革大方向。
三 以專門鐵路檢察機關行使專屬檢察權的可行性。
（一）專門鐵路檢察機關納入國家司法體系后，在人事、財政上由全國鐵路運輸檢察院統一領導，這樣摒棄了原來鐵檢在人、財、物上對鐵路企業的嚴重依賴，即能夠解決司法活動中可能存在的行政干預，從而從司法公正的角度為鐵路專屬檢察權的存在提供了可能性。
目前，由于地方省級檢察機關對鐵路檢察院的領導僅限于業務，很多實質上的問題如人事任免、經費提供均依賴于鐵路企業，那么在司法活動中即存在以保持鐵路企業運營穩定為主要目的、行政干預司法的可能性，這種情況尤其存在于檢察機關自偵部門對鐵路職務犯罪的偵查環節上，影響執法的公正性，難免有部門保護主義之嫌。當前積極倡導的將鐵檢機關從鐵路企業剝離出來，其主要原因也在于此。而將鐵檢機關從體制上納入國家司法體系，即合理的解決了上述問題，鐵路檢察機關可以在上級院的垂直領導下，獨立的、公正的行使其專屬檢察權，而不必考慮可能的來自于鐵路企業或地方政府的行政干預，這樣在提高訴訟效率的前提下，同時也保證了執法的獨立性和公正性，可以說是一種比較可行的合理方案。
（二）當前的鐵路檢察機關已經具備了一支法律功底扎實、實踐經驗豐富、工作作風頑強的優秀隊伍，能夠勝任獨立行使鐵路專屬檢察權的職責。
從目前鐵檢機關的情況來看，全路共有14個檢察分院，58個運輸檢察院，形成了一支較完整的專門檢察隊伍。其中，既有全國模范檢察院，也有榮立過全國檢察系統一等功的先進檢察院，既有全國優秀公訴人，也有大批的省級優秀公訴人，并且具有查辦千萬元大案、要案的實踐偵查經驗。從隊伍建設和人員素質來講，并不低于地方的各級檢察院。甚至，在辦理具有鐵路特色的相關案件方面，更具有豐富的鐵路專業知識和實踐辦案經驗，其優勢要高于尚未辦理過鐵路案件的其他檢察機關，這些都是鐵路檢察機關得以存在的堅實基礎。
如筆者在前面所述，鐵路各類刑事案件，基于其涉案證據的特殊性、訴訟參與人的流動性以及涉及鐵路規章制度的知識性，要想達到準確、及時的打擊犯罪、保證案件質量，必然需要一支具有專業知識和實踐經驗的專門檢察隊伍。而經過20多年的理論研究和經驗積累，鐵路檢察機關已經具備了這樣的一支隊伍。從理論研究來看，在每年的檢察系統論文研討會上以及平時鐵檢內部刊物上，均有大量的針對鐵路犯罪案件具體法律應用的論述，這種以理論指導實踐的制度在鐵檢系統已蔚然成風。僅近年來就出現了“鐵路貨盜案件如何認定”、“鐵路主輔分離后職務犯罪主體的變化及法律適用”等多方面的研究成果，在司法活動中極大程度的指導了辦案實踐。另外，在案件的實際辦理中，鐵檢機關與公安機關、審判機關在法律適用、事實認定上均積累了一定的經驗并形成制度。如筆者前面所講的分院與鐵路中法就實際辦理案件而作出的會議紀要，都是經過長期司法實踐后總結制定的，相對于地方檢察機關在處理此類案件時，在提高訴訟效率、保證案件質量必將具有經驗的優勢。
（三）鐵路專屬檢察權存在發展的目的是在強化法律監督職能、維護公平正義的基礎上保障鐵路企業繁榮有序的發展，為鐵路的改革提供法制保障。當前，鐵檢機關正以此為目標并作出了積極的努力，也取得了一定的成效。
從2003年開始，鐵路檢察機關就確立了“深入鐵路運輸主戰場，為鐵路服務”的工作方向和主線。按照最高檢鐵路檢察廳陳連福廳長的觀點：新時期的鐵檢工作要保持與時俱進的生命力，就必須僅僅圍繞專門檢察職能，抓住鐵路運輸生產的關鍵環節，在行業特色上作文章、下工夫。最高人民檢察院對鐵檢的這一工作方向給予了肯定，要求進一步確定鐵檢工作的定位，以維護鐵路運輸正常秩序和社會穩定為鐵檢工作的首要任務，為鐵路運輸服務。
在這一工作方向的指導下，各級鐵路檢察機關在辦理案件中深入鐵路運輸主戰場，以查辦騙逃鐵路運費背后的職務犯罪為切入點，進一步加大了查辦具有鐵路特點的犯罪案件的力度，目前已經取得了階段性成果。上述這一系列的努力，無疑為鐵檢體制上的順利過度、鐵路專屬檢察權的存在發展打下了堅實的基礎，創造了保留鐵路專屬檢察權的可能性。
（四）鐵路檢察機關經過長期的發展壯大，不僅具備了一支素質較高的專業化隊伍，而且在通訊、交通、網絡等整體裝備、硬件設施的現代化程度均具有了一定的基礎，與地方部分檢察機關相比甚至有一定的優勢。鐵路案件有鐵路專門檢察機關承辦，不僅可以有效的利用現有的司法資源，而且可以提高訴訟效率。這就從硬件上為鐵路專屬檢察權的行為提供了基本保障。
上述理由充分說明，設立專門鐵路檢察機關行使專屬檢察權從當前情況來講具有一定的可行性。
四 對構建鐵路專屬檢察權體制的設想。
根據目前鐵路檢察機關的實際狀況，要想充分發揮其專屬檢察權的職能，切實發揮其法律監督作用，保證鐵路企業的改革、發展正常有序的進行，首先，必須將鐵檢機關從鐵路企業中分離出來，納入國家司法編制，解決鐵檢人員的司法主體資格問題。這一點已經是不爭的現實狀況，筆者在這里不在贅述。其次，應形成由最高檢在人事、財政上統一領導的、完整的專門鐵路運輸檢察機關行使專屬檢察權。
首先，在鐵路專屬檢察權行使體系范圍的設置，應遵循三級兩審的司法建制。在最高人民檢察院的領導下，設立規格略高于省級檢察院的“全國鐵路運輸檢察院”，由其行使最高管轄權；根據對應的鐵路局以及案件數量的調研，設立相應的檢察分院，對應于刑事訴訟法規定的中級法院的案件管轄范圍；對于基層鐵路檢察院的設置，可根據調查研究的客觀情況，考慮到每一鐵路局原所屬不同分局所處地區的經濟發展狀況、鐵路企業數量情況以及實際案件發生數量，相應的設立數個基層鐵路運輸檢察院，以沈陽鐵路局管內為例，可根據實際情況設立4至5個基層檢察院。對于影響訴訟效率的偏遠地區確有需要可設立派出檢察室。
其次，在鐵路檢察系統實行“全國鐵路運輸檢察院”的垂直領導，其人事任免應由“鐵高檢”或授權各分院負責。“鐵高檢”應通過最高人民檢察院向全國人民代表大會負責并受其監督，鐵路分院向所對應的鐵路局所在地人大負責并受其監督。
第三，鐵路檢察機關的財政經費應由中央財政劃撥“全國鐵路運輸檢察院”統籌管理，既脫離鐵路也脫離地方，實行中央直屬的垂直管理體制，為司法獨立提供物質上的保障。
以上，是筆者對鐵路專屬檢察權存在、發展的必要性和可行性以及制度體系的構建所闡述的淺顯論證。對于當前鐵路檢察機關納入國家司法體系以后采取什么樣的模式存在，學術界和實務界均有不同的見解。然而有一點可以確定的是，無論怎樣改革、重建，鐵路檢察機關專屬檢察權的本質屬性和為鐵路改革、發展、穩定大局服務的目標是不會改變的，這也是我們每一位鐵檢干警的畢生宗旨和信念。
二○○五年八月一日
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