[ 李飛 ]——(2006-5-6) / 已閱63129次
論法律監(jiān)督權(quán)的重新配置與法律監(jiān)督機(jī)制的創(chuàng)新
—— 關(guān)于突破我國法律監(jiān)督困境的制度構(gòu)想
李飛
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一、問題的提出
“法律監(jiān)督的概念有廣義和狹義之分。廣義的法律監(jiān)督是指國家機(jī)關(guān)、組織、人民群眾對法律活動的合法性所進(jìn)行的監(jiān)察和督促。狹義的法律監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)對法律活動的合法性所進(jìn)行的監(jiān)察和督促”。[i]廣義的法律監(jiān)督根據(jù)監(jiān)督主體不同可以分為國家監(jiān)督（又稱國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督）和社會監(jiān)督兩大類。國家監(jiān)督包括權(quán)力監(jiān)督（或稱人大監(jiān)督）、行政監(jiān)督、檢察監(jiān)督和司法監(jiān)督四個方面[ii]，其中行政監(jiān)督主要指行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)察，司法監(jiān)督主要指司法審查。因此，我國的權(quán)力機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)都不同程度地?fù)碛蟹杀O(jiān)督權(quán)[iii]，在這種法律監(jiān)督權(quán)分配格局下的法律監(jiān)督機(jī)制的效果如何？毋庸諱言，不盡如人意。
法律監(jiān)督乏力、法律監(jiān)督缺位是我國法制建設(shè)中的一個由來已久的傷痛。自上個世紀(jì)末以來，相關(guān)國家機(jī)關(guān)在其改革中，就涉及法律監(jiān)督方面的工作也進(jìn)行了一些積極的探索和改進(jìn)，比如：
1993年9月，八屆全國人大常委會第三次會議通過《加強(qiáng)對法律實施的檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》；2002年8月，《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會監(jiān)督法（草案）》經(jīng)九屆全國人大常委會第二十九次會議初步審議；2006年3月9日，十屆全國人大四次會議上，吳邦國在全國人大常委會工作報告中指出：繼續(xù)把監(jiān)督工作落到實處，監(jiān)督法已列入2006年計劃安排審議的立法項目。
最高人民法院于1999年10月20日制定公布了《人民法院五年改革綱要》確定的39項改革任務(wù)，并于2005年10月26日發(fā)布了《人民法院第二個五年改革綱要》涉及8個方面的50項法院改革措施，兩個綱要都包括改革和加強(qiáng)人民法院內(nèi)部監(jiān)督和接受外部監(jiān)督的各項制度，完善對審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)、管理權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制等內(nèi)容。
最高人民檢察院于2000年1月10日通過了《檢察改革三年實施意見》，并于2005年9月20日公布了《關(guān)于進(jìn)一步深化檢察改革的三年實施意見》，確定了增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督能力，深化檢察改革的主要方向。
不難看出，這些改革舉措，都是各自為陣，著眼于本機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督工作和職責(zé)的改進(jìn)，雖然這無可厚非，但這畢竟是局部的、淺層的、非系統(tǒng)的作法，我們應(yīng)該著眼于整個國家的法律監(jiān)督機(jī)制的建立健全，站在整體的、全局的高度，從國家政治體制、權(quán)力結(jié)構(gòu)層面上審視，找出制度根源上的弊病并加以解決，從面建立起一個科學(xué)的、符合國情的、富有實效的法律監(jiān)督機(jī)制，這是首先應(yīng)該解決的問題，只有在這樣的國家法律監(jiān)督機(jī)制的整體架構(gòu)內(nèi)，各相關(guān)國家機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督工作的改進(jìn)才有一個統(tǒng)一基礎(chǔ)、指針和方向，否則，如果國家法律監(jiān)督機(jī)制在整體上的缺陷沒有解決，那么各相關(guān)國家機(jī)關(guān)在這方面的改革很難深入下去，國家法律監(jiān)督的困境難以從根本上得到改觀。
而在理論研究方面，多停留在法律監(jiān)督的必要性和重要性的層面上，或者僅就法律監(jiān)督機(jī)制的某一具體缺陷提出修補(bǔ)、完善的意見，雖然人們也認(rèn)識到法律監(jiān)督機(jī)制的缺陷存在著政治體制上的原因，但不少人認(rèn)為只有實行“三權(quán)分立”才能解決，而忽略了我國人民代表大會制所具有的優(yōu)越性，其實通過完善人民代表大會制本身也能很好地解決這個問題，且更符合中國的現(xiàn)實。
基于此，本文試從法律監(jiān)督權(quán)的重新配置上入手，對我國法律監(jiān)督機(jī)制提出一點制度上創(chuàng)新的構(gòu)想。
二、我國法律監(jiān)督機(jī)制的缺陷
本文所稱的“法律監(jiān)督機(jī)制”，是指以權(quán)力機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)為監(jiān)督主體所形成的法律監(jiān)督有機(jī)整體和運(yùn)行體制。我國目前的法律監(jiān)督機(jī)制從總體上看，其缺陷可歸納為以下幾點。
（一）權(quán)力機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)虛化
人大的監(jiān)督權(quán)一般分為法律監(jiān)督權(quán)和工作監(jiān)督權(quán)。人大以其主體的最高性與權(quán)威性而居于法律監(jiān)督機(jī)制的核心，是其他國家機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的來源，人大法律監(jiān)督作用的正常發(fā)揮是協(xié)調(diào)、監(jiān)控其他國家機(jī)關(guān)正常、有效進(jìn)行法律監(jiān)督工作的基礎(chǔ)和保障，直接關(guān)系個整個法律監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行。人大法律監(jiān)督權(quán)的虛化導(dǎo)致了整個法律監(jiān)督機(jī)制的乏力。人大法律監(jiān)督權(quán)的虛化表現(xiàn)在以下幾點：
1、在立法監(jiān)督上
主要表現(xiàn)在：（1）違憲審查制度的缺失；（2）雖然《立法法》規(guī)定了對違反憲法、抵觸上位法及不適當(dāng)?shù)姆伞⑿姓ㄒ?guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的審查程序，但沒有細(xì)化、過于籠統(tǒng)，不便于操作，使得監(jiān)督流于形式；（3）行政機(jī)關(guān)的立法監(jiān)督權(quán)（《立法法》規(guī)定上級政府有權(quán)改變或撤銷下一級政府的不適當(dāng)規(guī)章）與人大的立法監(jiān)督權(quán)之間的協(xié)調(diào)缺乏切實可行的制度安排，往往損及人大的知情權(quán)力，從而無從監(jiān)督。
2、在執(zhí)法監(jiān)督上
主要表現(xiàn)在：（1）人大法律監(jiān)督與行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，一方面存在職能重疊，另一方面兩者關(guān)系沒有法定化、制度化，沒有協(xié)調(diào)和溝通的渠道；（2）非立法性抽象行政行為的監(jiān)督?jīng)]有制度上的安排，抽象行政行為可分為立法性抽象行政行為（即行政立法行為）和非立法性抽象行政行為（即行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的行政措施、行政決定和行政命令等），人大對于前者可給予立法監(jiān)督，但對于后者從實體到程序都沒有明確的法律規(guī)定，而且法律還明確規(guī)定了抽象行政行為的不可訴性，也排除了司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，從而導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)利用非立法性抽象行政行為來躲避監(jiān)督、違法行政的現(xiàn)象日益嚴(yán)重；（3）政務(wù)公開制度不完善，行政權(quán)力運(yùn)作的公開性和透明度不夠，影響人大的知情權(quán)力和執(zhí)法監(jiān)督的開展。
3、在司法監(jiān)督上
主要表現(xiàn)在：（1）對司法解釋的合法性審查缺乏制度的安排；（2）人大與檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)限、職能劃分不清；（3）對人大監(jiān)督與司法獨(dú)立之間沒有找到平衡點并在制度上、法律上予以確定。
（二）法律監(jiān)督機(jī)制缺乏整體協(xié)調(diào)
我國現(xiàn)有的法律監(jiān)督機(jī)制在表面上雖然在上下、左右、內(nèi)外都作了安排，但實際上并沒有形成一個職權(quán)明晰、協(xié)調(diào)配合、高效有力的整體機(jī)制，主要體現(xiàn)在：
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