[ 韓召峰 ]——(2006-5-15) / 已閱11905次
法院建立執行工作垂直管理體系探析
黑龍江省北安市人民法院 韓召峰
黑龍江省高院關于執行權運行機制改革若干問題的規定中，規定了執行權橫向運行基本模式，即在執行局內設的執行一庭、執行二庭之間分別行使執行實施權和執行裁決權，并對實施權限、裁決權限進行細化。規定的實施改變了過去執行實踐中，執行員包攬執行活動全過程的現象，有效控制了執行人員濫用或怠于采取執行措施，隨意變更追加主體，草率處理案外人異議等問題。基層法院實行二權分立，不僅提高案件質量、案件效率，而且有利于保持執行隊伍的清正廉潔，使執行工作走向了規范化的道路，有效遏制執行亂、緩解了執行難。
筆者所在法院地處邊陲，是中院轄區6個基層法院之一。我們針對執行人員相對較少、案件數量相對較少、轄區面積較大、執行裝備相對落后的情況，在基層法院執行局設立執行庭和臨時組成裁決庭。在法庭成立了執行實施組，法庭執行人員由法庭和執行局雙層領導，負責實施法庭審結的執行案件，執行實施組在執行過程中遇有需裁決的事項，同執行局實施庭一樣，由執行實施承辦人完備有關證據材料，提出執行裁決建議，制作執行報告，隨同執行實施卷宗移送執行裁決組辦理。每年基層法院裁決執行案件占基層法院受案總數的5%左右，工作量相對較少。
一、實行二權分立所反映不足之處
（一）分權過細，影響執行工作快捷性要求。執行工作不同于審判工作，它最大特點是迅速及時、追求效率。為了保障執行的效率，執行權宜以集中為原則，執行權分解得越細，環節就越多，雖然能加強對廉潔公正的保障作用，但影響執行的效率。規定由裁決庭裁判的內容過多，程序過于細化。
（二）執行局領導之下的執行機構內部分權，權力濫用問題未能得到充分的預防。執行權劃分的目的在于實現執行內部的制約與平衡，這兩種權力雖然由兩個庭行使，其實仍由同一執行機構行使，這種劃分沒有達到真正二權分立的目的。
（三）上級法院對下級法院執行監督權沒有充分發揮，還局限于過去監督和被監督的關系。沒有真正實現對執行案件、執行力量的統一領導、管理和指揮。由于執行機構隸屬地方法院，地方法院的人、權、物受地方人大、政府等相關部門控制、制約。執行案件伴隨地方色彩。上級法院交辦、督辦的案件，下級法院拖著不辦的原因并不是不辦，而是不敢硬辦。
二、執行體制改革的構想
人民法院執行體制改革必須從縱向和橫向方向全面改革，縱向改革就是將人民法院執行機構從地方法院單列出來，成立單獨的執行事務局或執行法院。對人、權、物實行垂直管理，真正建立起省院統一管理、統一協調、統一監督的機制。橫向上對執行權中的實施權和裁決權進行徹底分立，執行事務局只負責執行實施權。
（一）執行隊伍垂直管理勢在必行
2000年以來，我省率先在執行庭的基礎上成立了執行局。由庭變局一字之差，卻使執行工作發生質的變化，執行人員的地位得到提高，人們更加重視法院執行工作。伴隨法院一系列執行方式、執行方法、執行體制的改革，法院執行亂、執行難的現象基本得到緩解。但通過實踐，覺得改革仍然不徹底，地方部門保護主義干擾執行的現象仍在發生，執行法官的待遇有待提高，執行法官積極性仍然沒有充分發揮等。基層法院執行機構存在這些問題的原因：地方法院執行法官（審判員）的任命歸地方人大，晉升歸地方組織、人事部門，工資及辦案經費歸地方政府財政。導致法院不能真正獨立司法、公正裁判，執行案件受制于地方干擾。
要想使人民法院獨立司法，要想實現高級法院對執行工作真正統一管理、統一協調必須將中院、基層院兩級法院執行機構中的人、財、物統一到省高院。執行人員的工資由省財政支付，執行人員的任命、調動，由省高院從執行機構所在的法院的審判人員中擇優選擇。法律規定審判人員的任免歸地方人大，但對執行員沒有要求。地方人大若免去執行人員的審判員資格，可以先由高級法院免去執行員資格。執行機構的執行裝備由省高院統一調配、統一管理，對執行案件統一管理、統一調配，建立全省統一的執行案件立案信息庫。
另外，為維護實施權的順利實施，更能體現出強制力和震懾力，應將法警隊三分之二的人員置于執行機構領導之下，以協助送達和協助執行。
再者，省高院在對執行機構實行垂直管理的同時，將競爭機制引入到對執行隊伍管理上來。水無落差不會流動，社會無競爭就不會前進。法院執行工作不同于審判工作公開公正性強，執行工作的好壞，一方面與外界因素有關，另一方面與執行員自身素質道德修養及內部管理體制有關。因此，必須打破現在辦案大鍋飯的現象，建立能者上、平者讓、庸者下的管理機制。只有執行人員有危機感、責任感，那時執行工作所采取的一系列改革措施，才能得到有效的實施。
（二）執行裁決權應從執行機構中分立出去
民事執行行為包括單純的執行行為和執行救濟行為。執行裁決行為屬于執行救濟行為，執行實施行為屬于單純的執行行為。根據基層法院的自身特點，實行執行權二權分立制度，更能切實反映執行機構設置的優勢。但是執行機構應將執行裁決權從執行機構中撥離到法院民庭，獨立于執行機構之外，成立執行裁判庭，負責裁判法官的人、權、物歸地方法院。使二權真正分立，以達到相互制約、相互平衡的目的。
執行程序不同于審判程序，執行機構人員不同于審判人員，在執行程序中直接由執行員行使裁決權不符合審執分立的基本原則，況且在執行機構一長統管之下，兩權分立，實則明分暗不分，仍不能杜絕一權濫用的現象。執行裁決庭不能超越授權范圍來行使權力，不能主動行使裁判權，當事人或執行機構對裁判結果有申請復議和上訴的權利。裁判庭裁決的案件范圍應限制在執行實施中需對當事人權利主體擴張進行實體上審查的方面，即審查裁判案外人對執行標的權利歸屬所提出的異議、追加變更被執行主體及當事人對執行員作出的其它裁決不服的裁判。凡未明確賦予執行裁判庭的權力均應由執行機構行使。
執行機構行使實施權時，執行法官可以組成合議庭審查處理仲裁裁決、公證債權文書是否不予執行，以及生效法律文書是否確有錯誤而不應執行。對委托評估、拍賣、變賣和執行分配爭議進行裁決，對中止、終結執行和通過發放債權憑證終結本次執行程序等。同時賦予復議的權利。
原載于《中國法院網》
