[ 羅輯 ]——(2006-6-27) / 已閱21888次
論現行法院調解制度的弊端和改革
羅 輯
論文概要：
被譽為“東方經驗”的法院調解制度，在一定的歷史時期對于及時調紛止爭，緩和社會矛盾等方面取得了偉大的成就。但隨著我國社會經濟的飛速發展，新類型的社會矛盾不斷出現，以及人們法律意識的變化，使得調解制度似乎有跟不上時代步伐的跡象，其內在的一些弊端也逐漸凸現。筆者試圖從我國調解制度存在的弊端出發，找出問題所在，進而提出了改革建議。
全文共6500字。
法院調解，亦稱訴訟調解，是指在民事訴訟中，雙方當事人在審判人員的主持下，自愿就民事權益的爭議，平等地進行協商，達成協議，解決糾紛所進行的活動。(1)我國法院以調解解決民事案件的審判方式起源于上個世紀40年代，作為各邊區和革命根據地審判經驗總結的“馬錫五審判方式”成為當時民事審判工作的基本指南。調解也被作為一項民事司法原則確定下來。1956年最高人民法院提出“調查研究、就地解決、調解為主”的十二字方針。從建國一直到上個世紀70年代末，我國始終奉行“調解為主”民事審判方針。1979年，隨著我國民事訴訟法起草工作的重新開始，理論界和民事司法實踐部門對法院調解原則有了新的認識。1982年的試行民事訴訟法中，將“調解為主” 方針修改為“著重調解”原則。1991年4月，我國第一部民事訴訟法正式法典頒布，其中第九條規定：“人民法院審理民事案件，應當根據自愿合法的原則進行調解；調解不成的，應當及時判決。”我國調解制度經過上述三個階段半個多世紀的發展，取得豐碩成果的同時也積累了豐富的理論實踐經驗。但進入新世紀，隨著我國社會經濟的迅猛發展，各種新型的社會矛盾顯現，人民法院特別是基層人民法院受理的案件數量逐年增加，同時各類新類型案件也不斷涌現，現行的調解制度也逐漸顯現出來一些弊端：
一、調解原則不合理，權利得不到有效保護
現行民事訴訟法第八十五條規定“人民法院審理民事案件，根據當事人自愿的原則，在事實清楚的基礎上，分清是非，進行調解。” 按照我國民事訴訟法及相關司法解釋規定，法院調解的原則有：1、雙方當事人自愿原則。就是說必須雙方當事人都要自愿的、明確的表示接受調解處理的方式，包括程序意義上的自愿和實體意義上的自愿。2、事實清楚、是非分明原則。以事實為根據，以法律為準繩是法院必須遵守的原則之一。一個民事案件如果事實不清，權利義務關系不明，法官就有查明事實、分辨是非的義務和責任，絕對不能糊涂結案。3、合法原則。 調解協議的內容不能違反法律規定。但是，筆者認為，從民事訴訟法理角度看，一個案件中的事實，只能是有證據證明的或是當事人自認的事實，沒有證據證明或當事人自認的雖然可能是客觀上的事實，但這不是案件的事實。而案件的事實根據我國民事訴訟法的相關規定，是需要開庭審理后才能確認的，因為能證明案件事實的證據只能在開庭中經過當事人質證后才能作為定案依據的，所以理論上案件的事實也只能經過開庭審理且經過法官的認定才能“事實清楚”。所以，在開庭審理前或是法官對案件證據、事實作出認定前，是做不到“事實清楚，分清是非”的，就更談不上在“事實清楚，分清是非”的基礎上進行調解了，此時的調解只能是“和稀泥”，無論是法官還是當事人，對案件的結果都可能是一頭霧水，于是法官“和”當事人這團“稀泥”，往往越“和”越糊涂，最終可能雙方當事人的權利都得不到有效保護。那么，如果案件經過審理，法官已經對案件的證據、事實作出認定，案件的事實已經清楚，是非已經明辨，案件當事人對自己的案件的最后結果已經能夠預料，此時法官又是對什么進行“調解”？對事實已經被查清、是非已經被分清的案件進行調解，特別是在一方為單純的權利享有者而另一方為單一的義務承擔者時，調解只能是讓擁有權利享有期待利益的當事人部分地放棄自己的合法權利，同時也是對義務或責任承擔者應當承當義務或責任的一種放縱，這明顯地違反了司法公正的價值取向。此時調解的結果雖然使爭議得以解決，但卻是以犧牲權利人的合法權利，放縱義務人不履行義務，司法權威得不到樹立為代價的。此外，事實清楚責任明確原則也不利于司法效率的提高、訴訟成本的降低。因為，調解的前提如果是必須查明案件的事實，辯明是非，分清責任，然后在法官的主持主導下，對案件進行調解，此時的調解過程又和開庭審理有何區別？而且，如果調解不成功，還是要開庭進行審理，案件還是要按照審理程序按部就班進行，當事人在調解過程中的行為哪怕是對一些事實的自認，此時也不能作為定案依據，庭前的調解只能是費時費力，增加了當事人訴訟的時間成本，也浪費了法院的審判資源。案件得不到及時處理，司法效率得不到提高。
二，調解程序被濫用，有礙司法效率的提高。
我國民事訴訟法對調解的時限和次數并沒有規定，最高人民法院在《關于人民法院民事調解工作若干問題的規定》第一條中規定：“人民法院對受理的第一審、第二審和再審民事案件，可以在答辯期滿后裁判作出前進行調解。在征得當事人各方同意后，人民法院可以在答辯期滿前進行調解。”但實踐中，大多數法院在送達、庭前、庭中、庭后各個階段都可以對案件進行調解，法官可以根據自己對案件的直覺或其他方方面面的原因發表意見，甚至書記員也可以對案件發表看法，反反復復，對案件調解的隨意性很大，能調就調，不能調的也調，使得調解的息訴、化解社會矛盾的目的得不到實現。同時，《關于人民法院民事調解工作若干問題的規定》第二條：“對于有可能通過調解解決的民事案件，人民法院應當調解。但適用特別程序、督促程序、公示催告程序、破產還債程序的案件，婚姻關系、身份關系確認案件以及其他依案件性質不能進行調解的民事案件，人民法院不予調解。”第六條：“在答辯期滿前人民法院對案件進行調解，適用普通程序的案件在當事人同意調解之日起15天內，適用簡易程序的案件在當事人同意調解之日起7天內未達成調解協議的，經各方當事人同意，可以繼續調解。延長的調解期間不計入審限。”很明顯，這兩條司法解釋使法院濫用調解有了更有力的保障。因為除了規定中“適用特別程序、督促程序、公示催告程序、破產還債程序的案件，婚姻關系、身份關系確認案件以及其他依案件性質不能進行調解的民事案件，人民法院不予調解”的這些案件，只要法院認為“有可能通過調解解決的民事案件”就應當調解，而且，實踐中法院可以很容易的做到“未達成調解協議的，經各方當事人同意，可以繼續調解。”然后，名正言順的使“延長的調解期間不計入審限”，案件就可以無限期的處于“調解”狀態，這嚴重影響司法效率的提高，和效率與公平的時代主題相背離的。
三、調解權力被濫用
根據《民訴法》第八十七條及最高院《關于人民法院民事調解工作若干問題的規定》第三條規定，人民法院調解不但可以邀請有關單位協助，而且“經各方當事人同意，人民法院可以委托前款規定的單位或者個人對案件進行調解”。如果說法院為了達成調解協議而積極謀求一種具有極大說服力的社會力量來協助他們的調解和說服活動，以便使案件得以及時解決，我們還可以勉強接受的話，那么，人民法院委托相關的單位或者個人對案件進行調解，就有些讓人不明就里了。法院對案件的調解過程是一種司法權力行使的過程，司法權力只能由國家的專門機構法院行使，這種權力是不能轉讓或委托其他單位或個人行使的。所以，“經各方當事人同意，人民法院可以委托前款規定的單位或者個人對案件進行調解”是沒有法理上的依據的。實踐上也會降低法院司法的權威性。
當然，目前我國訴訟法及其司法解釋中對調解的相關規定，以及調解在司法實踐中存在的弊端，并不止前文述及的兩點。無論是學術界還是司法實務部門都對調解制度有著各自相同或不同的認識，對調解制度的存廢、改革都提出了不盡相同的主張，這些主張主要有:
1.取消調解，改設訴訟上的和解制度。1該說為張晉紅先生提出。張先生在比較我國大陸法院調解、臺灣地區民訴法規定的調解程序、外國民訴法的訴訟和解基礎上認為：我國的法院調解是世界民事訴訟法上的首創，它與臺灣地區的調解程序、外國訴訟和解制度相比，其分界嶺就是調解的職權性和審理性質，審判人員在當事人的和解中充當著主導的、主動的、必不可少的調解人兼審判人角色，并使調解成為審判活動的一部分；建議民訴法在取消法院調解后，加強對訴訟上和解制度的立法。(2)
2.調審合一說。即同一案件在同一程序里調解和判決并行運行的制度，也就是法院調解是指在人民法院審判組織的主持下，雙方當事人自愿平等協商、達成協議，經人民法院認可后，終結司法程序的活動；如調解不成，則由同一審判組織及時作出判決。其性質有三：第一，法院調解是在法院受理案件后的訴訟中進行的；第二，審判人員在調解中占主導地位，并在調解中起指揮、主持、監督作用；第三，調解協議必須經法院審查確認，否則，協議不能發生法律效力。該說認為從立法角度看法院調解制度已基本完善，關鍵在于進一步落實“自愿、合法”，比如適當降低調解率；改讓諒型調解為公平型調解；改不公開的庭前、庭外調解為公開的庭上調解等以強化對民事權益的保護，增強調解的透明度和規范法官在調解中的行為。(3)
3.調審分離說。即將調解過程與審判過程相分離，將法院調解從民事訴訟審判程序中分離出去，專設調解庭，作為與審判相獨立的，以預防訴訟為目的的解決民事糾紛、經濟糾紛的制度，通過兩者的分離，強化審判程序和調解程序。如王亞新先生在比較“調解型”審判模式和“判決型”審判模式后，認為這兩種審判模式在正當性原理、程序法構成等方面存在顯著區別，二者共存于民事審判中會給訴訟過程帶來內在的緊張、矛盾，以至混亂。又如李浩先生認為：調解在欲達到的目標、正當性原理、受程序法和實體法約束的程度等方面與以審判方式解決糾紛存在著重大差異；將調解與判決作為人民法院行使審判權的不同方式，共同規定在民事訴訟程序中是欠科學的。(4)
筆者認為，雖然目前我國的調解制度中存在一些不足和弊端，但我們也不能忽視調解制度積極的一面，隨著我國社會經濟的迅猛發展，各種社會矛盾增加，新類型案件也不斷增加，民事權益之爭日益復雜化，多樣化，人民法院特別是基層人民法院受理的案件數量逐年增加，建立合理的調解制度可以大大提高司法效率，有效及時化解社會矛盾，快速調解經濟關系，預防和減少訴訟，增強人民內部團結，對建立和諧社會是有著調解對化解矛盾方面有著判決不可替代的作用的。此外，調解還能彌補立法滯后，法律適用不能的不足，使當事人根據自主和自愿原則選擇適用的規范，如行業習慣，交易習慣，地方慣例等解決糾紛。
我們還要看到傳統的法律文化對民眾在訴訟方面的影響。自從漢武帝接受董仲舒的建議，“罷黜百家，獨尊儒術，儒家思想便在中國社會取得了正統地位，儒家的綱常倫理深深地滲入到社會生活的各個方面，厭訟、賤訟，以調息訟作為儒家禮教的要求之一，成為普遍性的社會規范和社會行為的價值標準。正如劉作翔指出的：“處于不同文化背景之下的各個民族，將本民族在人類文明進步的過程中所創造的法律思想和法律價值觀加以積累，使某種觀念在人們的心理中凝聚，經過世代相傳而取得比較穩固的地位，形成該民族一種超穩定形態的民族法律心理……不伴隨社會的變化而立即發生變化。它的變化是很緩慢的，長時間的。”(5)當厭訟、賤訟，成為我們整個民族的法律心理時，當糾紛產生時，人們是不希望“打官司”的，因為打官司是很不入流的行為，即使“打官司”做原告，原告似乎也覺得愧對對方。更不用說被人家告到“官府”做被告，那更是一件非常無顏面的甚至是丟祖宗十八代臉的事情。此時，調解無疑成為解決糾紛的很好的一個途徑，因為調解以不分對錯，是當事人自愿的行為，不是“官府”強迫我做的，更重要的是可以使當事人不丟“面子”，以后還可以相逢一笑泯恩仇。可以說，存在了二千多年的儒家思想文化對我國特有的調解制度的產生、存在和發展提供了生存的土壤。
所以，筆者認為，調解制度不能取消，我們要做的是怎樣建立一個合理的高效的調解制度。而不是因噎廢食，片面強調調解制度的弊端，全盤否定調解制度存在的合理性。為此，筆者認為，我國應建立一種具有獨立程序，以當事人主義為主的調解制度。我國目前的調解模式是調審合一的，即調解貫穿于案件的審理過程中，調解沒有自己的獨立程序。這種調審合一的弊端前文已經論及，這里不在贅述。簡言之，完善我國的調解制度，應包含一下幾點：
1，法院應設立專門的調解庭，負責適用調解案件的處理。實行調審分離，案件應當由法官負責調解，調解過程中應充分體現當事人主義原則，法官只從程序上保障當事人的權利，審查當事人主張的合法性，對當事人達成的協議的合法性進行審查，但不能對案件證據以及案件事實作出認定。法官應對雙方當事人列舉出案件所適用的法律，因為就當事人和法官而言，法官比當事人能少時省力了解法律的適用。當事人可根據法官提出的法律適用問題，判斷案件的后果。調解成功后，及時制作調解書，調解不成功，向當事人告之訴權，而不是直接轉入審理程序。因為經過調解過程，以及在這一過程中法官的釋法，當事人對自己的主張以及證據等會有了一個基本的判斷，是否起訴或者何時起訴應由當事人自己決定。此外，法院適用調解程序處理的案件只應收取象征性的費用，這樣有利于減少當事人的成本，同時也有利于案件的處理。
2，調解程序應依當事人的申請啟動。當事人申請法院就案件進行調解，法院應當立案，適用調解程序對當事人的糾紛進行調解。申請可以是一方當事人申請，也可以是雙方當事人申請。這里存在一個問題，即，如果對方當事人不同意調解，應如何處理？筆者認為，調解還是應當遵循自愿原則，一方不同意調解，法院就不能調解，實際上此時也不可能調解。但法院此時應當向當事人告知如進入訴訟程序，敗訴方要承擔的訴訟成本，如案件受理費，勝訴方的律師代理費等。這樣可以給當事人以充分的選擇權利。此外，在調解過程中，當事人也可以撤回申請，法院不必審查，應無條件允許。
3，調解案件的適用范圍。
筆者認為，除法理上不能調解的案件外，民事案件都可依當事人的申請進行調解。對此，最高院在《關于人民法院民事調解工作若干問題的規定》第二條中有相關規定：“對于有可能通過調解解決的民事案件，人民法院應當調解。但適用特別程序、督促程序、公示催告程序、破產還債程序的案件，婚姻關系、身份關系確認案件以及其他依案件性質不能進行調解的民事案件，人民法院不予調解”。對于上述規定中人民法院不予調解的案件，如當事人申請調解，法院可向當事人告知訴權，由當事人決定是否起訴進入訴訟程序。因為當事人對自己的民事權利的處分，只要不違反法律規定，都應當受到尊重和保護，法律沒有必要去限制調解案件的適用范圍。
4，調解時限的限制。
進入調解程序后，應當有嚴格的時限限制，不能久調不決，增加當事人的時間成本。對于簡單的案件，時限可規定為20日，復雜的，證據多的案件時限可規定為40日。當然，也可根據當事人的協商確定具體時限，但最長不能超過90日，這樣可以促使當事人及時選擇適當的程序及時主張權利。
5，查明事實，分清是非原則應廢除。
調解的本意是調和解決糾紛，包括對某些界限不清的事實、責任，以達到解決糾紛不傷和氣的目的。民事糾紛屬私權的范疇，在不違反法律基本原則的情況下，法院應當尊重當事人的選擇、允許其自由處分自己的民事權利。因為，如果案件當事人自愿調解，不要求查清事實，法院就沒有什么必要一定要堅持查明事實、分清責任。目前的審判實踐中，許多案件在開庭審理前調解結案，案件本身沒有開庭審理，那么這類案件是如何查清事實、分清責任的? 實際上，“查明事實，分清是非原則”已形同虛設。在沒有查清事實、分清責任的情況下，當事人自愿達成調解協議，說明當事人自行處分了自己的實體權利和訴訟權利，法院或法官沒有必要依職權干預當事人的處分權。
注釋：
1、常怡：《民事訴訟法學》，中國人民大學出版社1996年版，第200頁。
2、張晉紅：《法院調解的立法價值研究》，《法學研究》1998年第5期。
3、柴發邦：《民事訴訟法學新編》，法律出版社1992年版第134頁。
4、李浩：《法院調解的立法價值研究》，《法學研究》1996年第4期。
5、劉作翔：《法律文化論》，陜西人民出版社1992年版，第20頁。
（作者單位：江蘇省金壇市人民法院）
