[ 谷遼海 ]——(2006-7-5) / 已閱13281次
澳洲政府績效考評給我們的啟迪
-----全國政府采購論文評析（二）
來源于：http://www.liaohai.com.cn
北京市遼海律師事務所
澳大利亞是一個法治威嚴、經濟發達、高度民主、高度文明的國家。在澳洲，不論是政府機關還是議會大廈，人們可以自由進出，可以到市政大廳找市長攀談，也可以去議會大廳聆聽議員辯論。國家的所有公共產品和公共服務都必須公開接受社會公眾的監督和評價，政府的投入與產出效益必須接受選民的公開考評，公共機構的支出及其績效必須接受公開監督，政府的可信度是建立在健全而透明的公共支出績效評估基礎之上的。公共財政績效考評制度最初源于英國、美國、新西蘭和澳大利亞，自從上個世紀80年代風靡于西方國家以來，一直受到世界上許多國家的矚目。
政府采購制度作為公共財政的組成部分，在我國推行以來，大家每年都能夠看到國家財政部對外公布的政府采購支出和節省的數字。這些節支數據是怎么得出來的？是否全面反映我國公共財政支出的總體情況？節支的數據是依據什么標準和程序獲得的？這些數據的真實性和合法性誰來監督和評價？數據能否體現我國公共財政的效益和效率？對于這一連串的問號，我們所有的納稅人幾乎一無所知。看了《借鑒澳洲績效考評理論及實踐推動我國政府采購事業》（以下簡稱《借鑒》）一文，筆者一方面深深感嘆澳大利亞聯邦政府公共財政的公開透明及其監督體系，另一方面對這個國家政府績效評估模式及其發展歷程有了基本的了解，并從中獲得了啟迪。
一、績效考評制度必須要有明確的監督主體
任何有效的監督制度都必須要有明確的監考官。績效考評作為一種監督制度首先需要有確定、具體的監督主體，即誰來實施監督。我國的政府采購只占國家財政支出的一小部分，不論是政府采購還是公共財政，我國都缺乏系統的績效考評制度，沒有明確的內外主考官。《借鑒》一文非常清晰、翔實地向我們介紹了澳洲績效考評制度中的兩類監督主體：一是政府內部的評估主體，一是外部評估機構。前者包括三類，即內閣支出委員會、財政部和國庫部、公共服務委員會；后者也包括三類，即國會參眾兩院的“財政委員會”、公共賬目和審計聯合委員會、聯邦審計署。在前述監督主體中，每一評估責任主體應該負有什么樣的義務、承擔什么樣的評估對象、通過什么樣的評估方式、具體評估什么樣的內容、評估結果有什么樣的不同法律效力等方面的內容，《借鑒》一文的作者分別向大家作了全面介紹。從中我們可以看到，作者幾個月的考察，學有所成，學有所思，且與大家共同分享其成果。我們知道，澳洲國會的參眾兩院完全不同于我國的人大及其常委會，前者是名副其實的互相監督、相互制約的關系，真正對選民負責；后者則完全是流于形式，且常委會只是人大的執行機構。前者對于公共財政的監督有明確具體的權力、程序、規則，而后者對于財政的監督只是履行一下形式，走走過場。看了作者所介紹的監督主體，筆者認為，澳洲政府績效評估體系是比較成熟、完整的，且已經走向法制化軌道，值得我國立法機關借鑒和深思。
二、績效考評制度必須明確考評的主要方法
政府采購花的是納稅人的錢，在什么地方花錢，是否應該花？達到了什么效果？納稅人最終得到了什么？以什么標準來衡量政府采購支出的效果？《借鑒》）一文分別向我們介紹了澳洲績效考評的原則及指標、考評原則的最新進展、評估指標等，以及澳洲根據考評的對象和方式的不同所進行的三類別考評。在介紹這些專業知識的同時，作者對其內涵分別進行了闡述。有些內容我們過去也在媒體上看到過，有些則是第一次認識。在介紹著名的“3E”評價法時，作者對為什么有第4個“E”的情況也進行了分析。“3E”評價法是政府績效評估在方法探索上的開端，是美國會計總署20世紀60年代提出來的，他們率先對政府工作的審計重心從經濟性審計轉向經濟性、效率性、效益性并重的審計，漸漸地形成了“3E”評價法，后來為許多國家所效仿。作者介紹的第4個“E”，即公平性原則（Equity），這一原則關注“接受服務的團體或個人是否都受到公平的待遇，需要特別照顧的弱勢群體是否能夠享受到更多的服務”。由于政府在社會中所追求的價值理念和“3E”評價法單純強調經濟效率之間存在矛盾與沖突，“3E”評價法在實踐中暴露出一系列的不足，因此后來又加入了“公平”指標，發展成為“4E”。從澳洲政府投入產出（數量）、質量以及結果（實際效果）三大類評估指標，我們知道了公共財政中的“質”和“量”，前者是通常所說的最終成果，表明這筆財政支出是用來做什么的，人們從中能得到什么好處；后者是指公共財政支出的效率如何。
三、績效考評制度必須在法定程序下運行
作為一種監督制度的績效考評必須遵循一定的程序規則運行，即規定考評主體從事考評監督行為的順序、方式和手續的規則，這是實施有效、有序監督的重要環節，是監督走向法治化的必然要求，是績效考評制度得以實現的前提，也是制約權力、防止權力濫用的要求。為此，《借鑒》一文的作者向我們介紹了澳洲實施績效考評制度的四道程序：其一是評估的準備階段。這一階段，首先進行項目的邏輯性分析。繼而加強評估工作的管理和控制。其二是起草評估報告，這又分成四個具體步驟。其三是對績效考評的回顧。其四是對“評估發現”的使用。其目的是為決策服務，改進現有項目的管理，增強項目管理者的責任感。作者介紹的前述程序中，給筆者留下深刻印象的是評估報告的對外公布。作者說，發布評估報告的重要意義在于：一是有助于敦促政府部門或有關機構在決策時按規定的程序進行；二是增強項目管理者的責任感；三是讓公眾了解項目情況。評估報告將刊登在一定刊物上。
四、我國政府采購亟待建立績效評估制度
《借鑒》一文全面分析介紹澳洲的績效評估后，對我國公共財政尤其是政府采購制度在實踐中所存在的系列問題，特別是當前制度所普遍存在的一些難點問題，作者不厭其煩、逐一地進行了剖析和解說。在此基礎上，比較并參照澳洲政府的績效評估制度，作者提出了規劃我國政府采購績效考評框架的構想，并提出了如下具體思路：一是制定明確合理的政府采購績效總體目標；二是明確考評主體；三是建立科學規范的績效考評指標體系；四是對績效目標的實現程度及效果實施考核與評價；五是運用考評結果提高政府采購預算編制和管理水平，提升政府采購的經濟性、有效性和效果性。對于每一具體思路，作者分別闡述、論證了自己的構想及其理由，并亟待我國建立健全政府采購績效評估制度。雖然作者的構想和理由還存在著一定的缺陷，但筆者認為，《借鑒》一文對于我國財政部門正在開展的政府采購績效評估的理論研究會有相當大的借鑒意義。筆者需要提出的是，我國只有在統一公共采購法律制度、理順分散采購與集中采購的組織模式后，政府采購績效考評制度才能夠真正的在我國建立，與論文作者一樣，我們期待這一天。
點評作者：谷遼海
2006年6月20日于北京寓所
