[ 李飛 ]——(2006-7-14) / 已閱51838次
2、從權(quán)力范圍上看。根據(jù)我國(guó)憲法，中國(guó)人民代表人會(huì)主要有立法權(quán)、組織權(quán)、監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)和重大問(wèn)題決定權(quán)等五大職權(quán)；另外，憲法第62條第15項(xiàng)還規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的其他職權(quán)。”這等于賦予全國(guó)人民代表大會(huì)無(wú)限的權(quán)力，這是西方議會(huì)所沒(méi)有的。
3、從權(quán)力的行使上看。全國(guó)人民代表大會(huì)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系，不是平行、平等的關(guān)系，從權(quán)力主體上劃分我國(guó)的國(guó)家權(quán)力，可分兩部分：一部分由全國(guó)人民代表大會(huì)直接行使；另一部分經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)授權(quán)由其他國(guó)家機(jī)關(guān)行使 。。因此，在權(quán)力行使上是上對(duì)下的監(jiān)督的關(guān)系。而西方議會(huì)制的立法、行政、司法三權(quán)分別由地位平行、平等的不同國(guó)家機(jī)關(guān)行使，議會(huì)與行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的關(guān)系是地位平等、相互制約的關(guān)系，各自對(duì)憲法負(fù)責(zé)。
筆者認(rèn)為：西方議會(huì)制的三權(quán)分立強(qiáng)調(diào)權(quán)力的橫向制衡，立足于權(quán)力的相互制約，平行抗衡，而我國(guó)的人民代表大會(huì)制在理論上是從縱橫兩方面考慮，既強(qiáng)調(diào)權(quán)力的橫向的制約和抗衡（在行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)之間），又強(qiáng)調(diào)權(quán)力的縱向監(jiān)督和協(xié)調(diào)（立法權(quán)與行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)之間），因此在理論上這是一種兼顧民主和效率的國(guó)家管理模式，有利于克服三權(quán)分立模式下議行脫節(jié)、互相扯皮的弊病。鄧小平在談到我國(guó)政治體制的優(yōu)越性時(shí)指出：“我們實(shí)行的就是全國(guó)人民代表大會(huì)一院制，這最符合中國(guó)實(shí)際。如果政策正確，方向正確，這種體制益處很大，很有助于國(guó)家的興旺發(fā)達(dá)，避免很多牽扯”。“這方面是我們的優(yōu)勢(shì)，我們要保持這個(gè)優(yōu)勢(shì)，保證社會(huì)主義的優(yōu)越性。”
盡管現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)的人民代表大會(huì)制尚未發(fā)揮出其應(yīng)有的優(yōu)越性，但筆者認(rèn)為其過(guò)錯(cuò)不在于制度本身，究其原因主要有二：一是人民代表大會(huì)制尚未完全到位，有些制度尚未真正建立，比如違憲審查；二是人民代表大會(huì)制還不完善，有些制度還需進(jìn)一步調(diào)整、細(xì)化、法律化，如人大代表的推選制度、人大代表官僚化問(wèn)題的解決、人民對(duì)代表及人大的監(jiān)督、中國(guó)共產(chǎn)黨與人民代表大會(huì)的關(guān)系等。
總之，不能一遇到制度上的問(wèn)題，就首先想到從整體上否定我國(guó)的根本政治制度，不能把西方的全看成靈丹妙藥包治中國(guó)百病。建設(shè)性的態(tài)度應(yīng)該是如果問(wèn)題能在制度內(nèi)解決，那么我們首先想到的應(yīng)該是如何去完善她。借鑒西方制度上的長(zhǎng)處是非常必要的，但前提是在選藥用量上必須對(duì)癥，并且區(qū)別各國(guó)具體國(guó)情，唯如此才不致發(fā)生橘枳之變，對(duì)部分國(guó)家權(quán)力的重新配置必須以堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制為基本點(diǎn)，法律監(jiān)督體制的設(shè)計(jì)上體現(xiàn)民主集中制的原則。
（二）法律監(jiān)督權(quán)的重新配置
“從國(guó)家憲政的角度講，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)可以進(jìn)一步概括成兩方面的權(quán)力：一是代表人民行使議決權(quán)，包括立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)，這體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力的性質(zhì)和來(lái)源；二是監(jiān)督權(quán)，包括法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，這體現(xiàn)了人民對(duì)國(guó)家權(quán)力的規(guī)范和制約。” 可見(jiàn)，法律監(jiān)督權(quán)是人大的一項(xiàng)重要權(quán)力，筆者試從以下幾個(gè)方面對(duì)法律監(jiān)督權(quán)進(jìn)行重新配置：
1、設(shè)置法監(jiān)院，專司法律監(jiān)督權(quán)
法監(jiān)院與人民政府、人民法院關(guān)、人民檢察院是平行國(guó)家機(jī)關(guān)。全國(guó)人民代表大會(huì)將其法律監(jiān)督權(quán)授予法監(jiān)院專司，法監(jiān)院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。人大監(jiān)督的重點(diǎn)定在工作監(jiān)督 ；在法律監(jiān)督方面，筆者認(rèn)為人大應(yīng)主要將法監(jiān)院作為監(jiān)督客體，而由法監(jiān)院具體對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督。因?yàn)椋杀O(jiān)督工作是一項(xiàng)日常性、事務(wù)性的工作，其涉及面廣、技術(shù)性和程序強(qiáng)，而人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)，討論和決定國(guó)家或地方的帶有全局性的重大事項(xiàng)是其特點(diǎn)，并以會(huì)議形式作為其主要的工作方式，雖然設(shè)有專門(mén)委員會(huì)，但專門(mén)委員會(huì)的性質(zhì)是人大及其常委會(huì)的助手，是工作機(jī)構(gòu)，憲法第70條對(duì)專門(mén)委員會(huì)的定位是“各專門(mén)委員會(huì)在全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬定有關(guān)議案。”因此，各專門(mén)委員會(huì)“研究、審議和擬定有關(guān)議案”是服務(wù)于人大的立法大事。
可見(jiàn)，人大應(yīng)立足于宏觀來(lái)開(kāi)展工作，而不應(yīng)陷入日常性、具體的、繁瑣復(fù)雜的法律監(jiān)督工作中，事無(wú)巨細(xì)、事必躬親不符合人大的職能特點(diǎn)，其結(jié)果只能影響人大監(jiān)督的權(quán)威性和整體工作效率，因此，人大應(yīng)將法律監(jiān)督權(quán)委托于法監(jiān)院行使，人大在法律監(jiān)督方面其重點(diǎn)在于監(jiān)督法監(jiān)院，這就好比股東只需加強(qiáng)對(duì)董事或經(jīng)理的監(jiān)督一樣，而無(wú)需陷入公司具體的日常事務(wù)或監(jiān)督至公司的每一個(gè)職員，因此，應(yīng)該從這個(gè)角度來(lái)保證人大的法律監(jiān)督落到實(shí)處和加強(qiáng)其監(jiān)督，從而保障整個(gè)法律監(jiān)督機(jī)制的高效運(yùn)行。法監(jiān)院的權(quán)能設(shè)置見(jiàn)后文“法監(jiān)院的組織構(gòu)成”。
2、取消人民檢察院的法律監(jiān)督權(quán)
我國(guó)憲法規(guī)定人民檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，憲法和法律進(jìn)而賦予了人民檢察院偵查權(quán)、批捕權(quán)、公訴權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)，這即是人們一般認(rèn)為的檢察權(quán)的四項(xiàng)主要權(quán)能。盡管如此，理論界和實(shí)務(wù)界長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)檢察權(quán)的性質(zhì)一直存在分歧，近年來(lái)更是成為司法改革中討論的熱點(diǎn)問(wèn)題，主要存在四種主要觀點(diǎn)：“行政權(quán)說(shuō)”、“司法權(quán)說(shuō)”、“雙重屬性說(shuō)”和“法律監(jiān)督權(quán)說(shuō)” 。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，筆者認(rèn)為我國(guó)的政權(quán)組織形式不是以三權(quán)分立為原則，而是在民主集中制原則下形成的縱橫結(jié)構(gòu)的政權(quán)組織形式，因此沒(méi)有必要為檢察權(quán)到底該歸為司法權(quán)還是行政權(quán)大傷腦筋，硬要將其歸入哪一類權(quán)力中去。檢察權(quán)就是檢察權(quán)，它是與司法權(quán)、行政權(quán)橫向平行的一種國(guó)家權(quán)力，這是由我國(guó)政體所決定了的。同樣，在配置檢察權(quán)的權(quán)能時(shí)，不應(yīng)該把它放入司法權(quán)或行政權(quán)中來(lái)考慮，而是應(yīng)該將其作為與司法權(quán)和行政權(quán)平行的一種獨(dú)立權(quán)力來(lái)考慮，從而著眼于檢察權(quán)在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)到底應(yīng)該發(fā)揮什么樣的作用，從而對(duì)人民檢察院與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系作出科學(xué)定位。
正是由于理論上的混亂，使得檢察權(quán)的權(quán)能配置上存在沖突，這種沖突表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：
一是人民檢察院既要行使偵查權(quán)，又要行使監(jiān)督偵查的權(quán)力（偵查監(jiān)督權(quán)）。這就產(chǎn)生了人民檢察院在行使偵查權(quán)時(shí)的“自己監(jiān)督自己”的問(wèn)題，而缺乏有力有效的異體監(jiān)督，一方面不利于防止人民檢察院偵查權(quán)的膨脹和濫用，正所謂“刀刃削不著刀把”；另一方面在制度上也忽視了犯罪嫌疑人救濟(jì)權(quán)利的保障，
二是人民檢察院既要行使公訴權(quán)，又要行使訴訟監(jiān)督權(quán)。這使得控方在刑事訴訟中享有超出其訴訟地位的“特權(quán)”，這既不利于法院獨(dú)立行使審判權(quán)，也不利于保障人權(quán)。對(duì)于這種職能上的沖突，有學(xué)者指出：“在刑事訴訟中，檢察機(jī)關(guān)既承擔(dān)控訴職能又承擔(dān)法律監(jiān)督職能，使中國(guó)刑事訴訟程序失去了最低限度的程序公正的保障機(jī)制” 。1996年我國(guó)刑事訴訟法經(jīng)修改，借鑒了英美法系當(dāng)事人主義原則下的控辯式訴訟模式，以順應(yīng)現(xiàn)代刑事訴訟的發(fā)展趨勢(shì)，控辯式刑事訴訟模式是以控審分離、控辯對(duì)抗為特點(diǎn)。這種模式必須以控辯雙方力量的相對(duì)平衡為其重要基礎(chǔ) 。另外，我國(guó)先后于1997年和1998年簽署了《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》，前者已于2001年2月28日由全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)生效，這兩個(gè)公約中有很多內(nèi)容都涉及到控辯平衡的刑事訴訟原則。因此，人民檢察兼有公訴職權(quán)和訴訟監(jiān)督職權(quán)與我國(guó)現(xiàn)行訴訟模式、刑事訴訟的發(fā)展趨勢(shì)以及我國(guó)承擔(dān)的國(guó)際義務(wù)都是不相適應(yīng)的。
我們知道監(jiān)督者要實(shí)施有效監(jiān)督的一個(gè)基本原則是：監(jiān)督者必須處于超然地位。如果監(jiān)督者牽連事中或者置身于利害關(guān)系圈內(nèi)，顯然不能實(shí)施有效監(jiān)督。而人民檢察院在擁有法律監(jiān)督權(quán)的同時(shí)，還擁有偵查權(quán)和公訴權(quán)，多重角色，職能沖突，既牽涉事中，又是身為利害關(guān)系方，“這不僅顯得多余，徒增制度上的混亂，而且還造成了權(quán)力體系中權(quán)力角色的錯(cuò)位，導(dǎo)致權(quán)力間的無(wú)謂摩擦與能耗。這不能不說(shuō)是我國(guó)憲法當(dāng)中的一道硬傷” 。而要解決目前人民檢察院職能沖突、角色混亂的問(wèn)題，必須通過(guò)權(quán)力的重新配置來(lái)解決。
基于上述分析，筆者認(rèn)為應(yīng)該取消人民檢察院的法律監(jiān)督權(quán)（這里指?jìng)刹楸O(jiān)督權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)、批捕權(quán)和抗訴權(quán)），其中偵查監(jiān)督權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)及抗訴權(quán)賦予法監(jiān)院，而批捕權(quán)賦予人民法院行使。修改憲法確定法監(jiān)院為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，我國(guó)的檢察權(quán)其基本權(quán)能定為兩個(gè)：偵查權(quán)、公訴權(quán)。
3、撤銷行政監(jiān)察機(jī)關(guān)
行政監(jiān)察機(jī)關(guān)是行政系統(tǒng)內(nèi)部的法律監(jiān)督專門(mén)機(jī)關(guān)，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行的是“雙軌制”，即行政監(jiān)察機(jī)關(guān)既其受上級(jí)主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，又受行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。這種監(jiān)督的監(jiān)督主體在人、財(cái)、物、權(quán)等方面都受制于監(jiān)督客體，是“兒子監(jiān)督老子”，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)際上難以有效開(kāi)展監(jiān)督工作，反而往往成為抵制外部監(jiān)督的盾牌，并且與人民檢察院存在職能上的重合。對(duì)此，筆者的觀點(diǎn)是：對(duì)行政機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督應(yīng)外部監(jiān)督為主，以內(nèi)部監(jiān)督為輔。從其內(nèi)部監(jiān)督來(lái)看，應(yīng)著重加強(qiáng)上下監(jiān)督、主管監(jiān)督、職能監(jiān)督這三種形式 ，沒(méi)有必要在其內(nèi)部設(shè)立一個(gè)等同外部異體監(jiān)督的機(jī)構(gòu)——行政監(jiān)察機(jī)關(guān)。故應(yīng)予撤銷，將其并歸于人民檢察院，這樣既有利于加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督，又可以解決原監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)相互推諉或互爭(zhēng)管轄的問(wèn)題，同時(shí)也符合精減機(jī)構(gòu)、提高效率的要求。
4、賦予人民檢察院對(duì)國(guó)家工作人員職務(wù)違法的調(diào)查權(quán)和處置權(quán)
如前所述，我國(guó)檢察權(quán)的基本權(quán)能包括偵查權(quán)、公訴權(quán)。對(duì)國(guó)家工作人員職務(wù)違法的調(diào)查權(quán)和處置權(quán)是從人民檢察院的偵查職能中衍生出來(lái)的權(quán)力，這是撤銷行政監(jiān)察機(jī)關(guān)后，而應(yīng)賦予人民檢察院的權(quán)力。人民檢察院偵查權(quán)的范圍幾經(jīng)變化，總體呈縮減的趨勢(shì)，現(xiàn)行刑事訴訟法第18條第2款規(guī)定：“貪污賄賂犯罪，國(guó)家工作人員的瀆職犯罪，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、報(bào)復(fù)陷害、非法搜查的侵犯公民人身權(quán)利的犯罪以及侵犯公民民主權(quán)利的犯罪，由人民檢察院立案?jìng)刹椤?duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的其他重大的犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時(shí)候，經(jīng)省級(jí)以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案?jìng)刹椤！庇纱丝梢?jiàn)，檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的范圍就是對(duì)職務(wù)犯罪 的偵查，是刑事訴訟結(jié)構(gòu)中的一部分。對(duì)于未達(dá)到犯罪程度的職務(wù)違法行為的外部監(jiān)督，在整個(gè)法律監(jiān)督機(jī)制中處于薄弱環(huán)節(jié)，目前的做法是人民檢察院偵查終結(jié)，做出不起訴或撤案決定后，對(duì)于職務(wù)違法行為，檢察機(jī)關(guān)無(wú)相應(yīng)處置權(quán)，而只能做出建議或移交有關(guān)部門(mén)處理，這無(wú)疑起不到外部異體監(jiān)督的應(yīng)有效能。因此，有必要賦予人民檢察院對(duì)國(guó)家工作人員職務(wù)違法的調(diào)查權(quán)和處置權(quán)，使人民檢察院在打擊職務(wù)違法和職務(wù)犯罪兩個(gè)層面上實(shí)現(xiàn)職能的統(tǒng)一，既有利于機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)，又有利于效率的提高。同時(shí)，這也是履行《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》 義務(wù)的一種制度上的體現(xiàn)，該公約第36條（專職機(jī)關(guān)）規(guī)定：“各締約國(guó)均應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國(guó)法律制度的基本原則采取必要的措施，確保設(shè)有一個(gè)或多個(gè)機(jī)構(gòu)或者安排了人員專職負(fù)責(zé)通過(guò)執(zhí)法打擊腐敗。這類機(jī)構(gòu)或者人員應(yīng)當(dāng)擁有根據(jù)締約國(guó)法律制度基本原則而給予的必要獨(dú)立性，以便能夠在不受任何不正當(dāng)影響的情況下有效履行職能。……。”
人民檢察院行使職務(wù)違法調(diào)查權(quán)和處置權(quán)的具體制度和相應(yīng)程序，應(yīng)在立法上予以確定，其中應(yīng)該考慮：人民法院在行政訴訟中發(fā)現(xiàn)的涉嫌職務(wù)違法的行為，應(yīng)通告人民檢察院查處的；將人民檢察院行使職務(wù)違法調(diào)查權(quán)和處置權(quán)納入司法審查范圍，為當(dāng)事人提供司法救濟(jì)途徑，就如當(dāng)事人對(duì)公安機(jī)關(guān)提起行政訴訟一樣，來(lái)新設(shè)一種訴訟制度；對(duì)于人民檢察院的職務(wù)違法處置權(quán)，可以考慮制定《國(guó)家工作人員職務(wù)違法處罰法》來(lái)具體規(guī)定。
5、擴(kuò)大司法審查權(quán)的范圍
我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法通過(guò)“以合法性審查為原則，以合理性審查為例外”的方式確定了人民法院對(duì)具體行政行為的司法審查權(quán)。《行政訴訟法》第5條規(guī)定：“人民法院審查行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。”體現(xiàn)了合法性審查原則。該法第45條第4項(xiàng)規(guī)定：人民法院對(duì)“行政處罰顯失公正的，可以判決變更”，體現(xiàn)了合理性審查的例外情況。這種制度安排既建立了人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政的監(jiān)督，又避免了人民法院不至于過(guò)度干預(yù)行政機(jī)關(guān)，給予了行政機(jī)關(guān)應(yīng)有的自由裁量權(quán)。但司法審查權(quán)的范圍僅限于具體行政行為，卻有局限性。對(duì)司法審查權(quán)的范圍應(yīng)作下列調(diào)整：
（1）非立法性抽象行政行為應(yīng)納入司法審查權(quán)的范圍
如前所述抽象行政行為可分為立法性抽象行政行為和非立法性抽象行政行為，前者是行政立法行為，由于我國(guó)的政權(quán)組織形式并非以三權(quán)分立的方式，人民代表大會(huì)是國(guó)家立法機(jī)關(guān)，監(jiān)督立法行為和維護(hù)法制統(tǒng)一的是與人大地位和性質(zhì)相適應(yīng)的必不可少的職權(quán)，司法機(jī)關(guān)受人大監(jiān)督并對(duì)人大負(fù)責(zé)，司法機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)監(jiān)督和制約人大，故不宜分取人大的立法監(jiān)督權(quán)，如前所述應(yīng)由人大授權(quán)專門(mén)機(jī)關(guān)——法監(jiān)院來(lái)行使。而對(duì)于行政機(jī)關(guān)的非立法性抽象行政行為，包括行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的行政措施、行政決定和行政命令等都是實(shí)施法的行為，不屬于立法法規(guī)定的法的形式，故應(yīng)納入司法審查的范圍。
（2）取消行政終局裁決，賦予法院終局裁決權(quán)
我國(guó)已加入世界貿(mào)易組織，將根據(jù)承諾國(guó)內(nèi)與WTO規(guī)則不相適應(yīng)的法律制度，其中包括司法審查制度，WTO協(xié)議要求各成員應(yīng)根據(jù)WTO有關(guān)協(xié)議建立或完善相應(yīng)的司法審查程序。我國(guó)在《中華人民共和國(guó)加入世界貿(mào)易組織議定書(shū)》中承諾了司法最終審查制度，即所有行政復(fù)議都不是終局性的，都要賦予當(dāng)事人提請(qǐng)司法審查的機(jī)會(huì)，讓法院享有終局裁決權(quán)。
（3）將強(qiáng)制性偵查措施納入司法審查范圍
廣義上的強(qiáng)制性偵查措施可分為人身保全措施和證據(jù)保全措施，前者包括拘傳、取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住、刑事拘留和逮捕等；后者包括搜查、扣押和由扣押派生出來(lái)的查封、凍結(jié)、追繳，以及一些涉及公民基本權(quán)利的秘密偵查措施和技術(shù)偵查措施如通訊監(jiān)聽(tīng)、郵檢、秘密錄音、拍照、攝像、誘捕等。上述這些強(qiáng)制性偵查措施涉及憲法賦予公民的基本權(quán)利，如果缺乏有效的制約手段和程序保障措施，將嚴(yán)重危及人權(quán)保障，而目前除公安要逮捕需檢察院批準(zhǔn)外，上述強(qiáng)制性偵查措施的使用是由偵查機(jī)關(guān)自行決定，其合法性和正當(dāng)性缺乏外部審查和監(jiān)督，極易在權(quán)力本性的驅(qū)動(dòng)下導(dǎo)致濫用強(qiáng)制性偵查措施。因此，對(duì)于強(qiáng)制性偵查措施必須納入法院的司法審查權(quán)范圍，實(shí)施強(qiáng)制性偵查措施的必須經(jīng)過(guò)人民法院批準(zhǔn)。
（三）法監(jiān)院的組織構(gòu)成
本文將法監(jiān)院作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在制度設(shè)計(jì)上注重將法監(jiān)院作為一個(gè)地位超然的單純法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，法監(jiān)院僅對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)活動(dòng)的合法性進(jìn)行審查、裁斷，對(duì)于審查、裁斷為不合法的被監(jiān)督事項(xiàng)只享有宣告無(wú)效或撤銷的權(quán)力，而沒(méi)有直接處理、變更被監(jiān)督事項(xiàng)的權(quán)力，以使法監(jiān)院地位超然，不越權(quán)代行其他國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力，但應(yīng)賦予法監(jiān)院對(duì)不執(zhí)行決定者的制裁權(quán)，簡(jiǎn)言之，法監(jiān)院其職責(zé)在于判定錯(cuò)誤，要求被監(jiān)督的國(guó)家機(jī)關(guān)必須自行糾正錯(cuò)誤，回到合法軌道，對(duì)不糾正者，法監(jiān)院有權(quán)依法給予法律制裁。在此總體思路下，筆者擬從權(quán)能設(shè)置、機(jī)構(gòu)設(shè)置及程序設(shè)置這三個(gè)方面來(lái)分析法監(jiān)院的組織構(gòu)成。
1、法監(jiān)院的權(quán)能設(shè)置
（1）立法監(jiān)督權(quán)
除憲法外，根據(jù)《立法法》第2條的規(guī)定，我國(guó)的法的形式包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章以及地方政府規(guī)章。法監(jiān)院的立法監(jiān)督權(quán)的對(duì)象不包括對(duì)法律的制定、修改和廢止等立法活動(dòng)的監(jiān)督，對(duì)法律的立法監(jiān)督權(quán)由全國(guó)人大行使，法監(jiān)院只能對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章以及地方政府規(guī)章的制定、修改和廢止等立法活動(dòng)的進(jìn)行監(jiān)督，法監(jiān)院立法監(jiān)督的內(nèi)容包括兩個(gè)方面：一是違憲審查；二是違反上位法的審查。另外，法監(jiān)院還有對(duì)司法解釋是否違反憲法和法律的審查權(quán)
立法監(jiān)督權(quán)的衍生權(quán)力，包括對(duì)國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章的宣告無(wú)效權(quán)；提請(qǐng)全國(guó)人大撤銷或改變法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的權(quán)力（即提請(qǐng)撤銷權(quán)、提請(qǐng)改變權(quán)）。
（2）程序監(jiān)督權(quán)
“依法治國(guó)”已寫(xiě)入我國(guó)憲法 ，依法治國(guó)，不僅要求依實(shí)體之法，而且還要依程序之法，法諺有云：“正義不僅應(yīng)得到實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見(jiàn)的方式加以實(shí)現(xiàn)”（Justice must not only be done, but must be seen to be done），這種看得見(jiàn)的方式就是程序法，隨著近現(xiàn)代社會(huì)與法制的發(fā)展，程序法在法律體系中的地位不斷提高，有人甚至稱“程序是法律的中心” 。在法治社會(huì)中，實(shí)體權(quán)利總是要通過(guò)一定的程序來(lái)實(shí)現(xiàn)，失去了程序公正則實(shí)體公正難以得到保障，從這個(gè)意義上說(shuō)，“程序法是實(shí)體法的生命形式” 。同時(shí)，程序法在制約國(guó)家權(quán)力的恣意濫用和保障人權(quán)上發(fā)揮著重要的作用，比如行政程序，有的學(xué)者提出“行政法主要是行政程序” ，理性而公正的程序是行政活動(dòng)正當(dāng)化的主要途徑。從立法上看，“權(quán)利法案的大多數(shù)規(guī)定都是程序性條款，這一事實(shí)決不是無(wú)意義的。正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別。” 由上可見(jiàn)，重視程序正義已成為是現(xiàn)代法治的一項(xiàng)基本原則，法律程序的公正度及遵守度常常是用來(lái)衡量一國(guó)法治程度的標(biāo)準(zhǔn)。
實(shí)現(xiàn)程序正義有著兩個(gè)前提，一是程序本身必須具有正當(dāng)性，不正當(dāng)?shù)某绦蜃罱K將成為推諉職責(zé)、刁難人民的工具；二是正當(dāng)?shù)某绦虮仨毜玫阶裥校僬?dāng)?shù)某绦虻貌坏阶裥校矡o(wú)法體現(xiàn)程序的正義價(jià)值。因此，監(jiān)督程序法的實(shí)施是法律監(jiān)督的一項(xiàng)重要內(nèi)容，它自然是法監(jiān)院的主要權(quán)能之一，并且加強(qiáng)和完備程序監(jiān)督，在我國(guó)這種有著“重實(shí)體、輕程序”法律傳統(tǒng)的國(guó)家里，更具有現(xiàn)實(shí)意義。
程序監(jiān)督包括對(duì)選舉程序、立法程序、司法程序、行政程序的監(jiān)督，其中立法程序監(jiān)督不包括對(duì)全國(guó)人大的立法程序的監(jiān)督。法監(jiān)院的程序監(jiān)督權(quán)具有如下幾個(gè)特點(diǎn)：
A．以事中監(jiān)督為主，以事后監(jiān)督為輔
事中監(jiān)督，也可稱實(shí)時(shí)監(jiān)督，是指應(yīng)該在當(dāng)前程序階段進(jìn)行監(jiān)督，某項(xiàng)程序完結(jié)后，不由法監(jiān)院監(jiān)督，而通過(guò)其他方式解決。比如在刑事訴訟的偵查階段中，法監(jiān)院對(duì)偵查機(jī)關(guān)的程序合法性進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，偵查階段終結(jié)后，則由相應(yīng)國(guó)家機(jī)關(guān)在審查起訴、審判過(guò)程中處理，法監(jiān)院不對(duì)偵查階段的程序問(wèn)題作事后監(jiān)督。法監(jiān)院對(duì)程序的事后監(jiān)督只有在特定情況下才能進(jìn)行，也即當(dāng)其他法定救濟(jì)途徑用盡后，法監(jiān)院才介入對(duì)程序的事后監(jiān)督。比如，對(duì)于偵查階段的程序違法，經(jīng)過(guò)審查起訴、審判，判決生效后，經(jīng)申請(qǐng)?jiān)賹彵获g回或再審之后，當(dāng)事人再無(wú)法定救濟(jì)途徑可走，此時(shí)法監(jiān)院才可對(duì)程序問(wèn)題進(jìn)行事后監(jiān)督。
B．以被動(dòng)監(jiān)督為主，以主動(dòng)監(jiān)督為輔
對(duì)于程序的監(jiān)督，法監(jiān)院需依據(jù)當(dāng)事人或國(guó)家機(jī)關(guān)的申請(qǐng)?jiān)俦粍?dòng)啟動(dòng)程序監(jiān)督，比如犯罪嫌疑人對(duì)超期羈押向法監(jiān)院提出監(jiān)督申請(qǐng)，公安機(jī)關(guān)對(duì)不批準(zhǔn)逮捕或不起訴向法監(jiān)院提出監(jiān)督申請(qǐng)。法監(jiān)院對(duì)程序的監(jiān)督一般不主動(dòng)出擊進(jìn)行監(jiān)督，除非涉及重大國(guó)家利益或社會(huì)公共利益才主動(dòng)對(duì)程序進(jìn)行監(jiān)督。比如對(duì)行政聽(tīng)證程序，如果涉及上述利益的，法監(jiān)院可主動(dòng)予以監(jiān)督，但主動(dòng)監(jiān)督是以旁觀者的身份介入，當(dāng)發(fā)現(xiàn)程序違法時(shí)，才可以職權(quán)干預(yù)。
C．不涉及實(shí)體問(wèn)題的處理
法監(jiān)院的程序監(jiān)督只是針對(duì)案件的程序性問(wèn)題，對(duì)于案件的實(shí)體問(wèn)題，應(yīng)由相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)根據(jù)法監(jiān)院對(duì)程序性問(wèn)題的判定自行處理。比如選民資格案件具有實(shí)體審查性質(zhì)，應(yīng)由人民法院處理，現(xiàn)行民事訴訟法對(duì)此作了相應(yīng)規(guī)定。
D．法監(jiān)院擁有程序違法制裁權(quán)
在我國(guó)現(xiàn)行程序法中（包括實(shí)體法文件的程序性條款）普遍地缺少制裁性條款，就是當(dāng)程序違法時(shí)，其法律責(zé)任及后果（或稱程序性制裁后果）不明確或存在缺失。盡管對(duì)有些程序違法行為，比如說(shuō)刑訊逼供，將被追究行政責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重的還可能導(dǎo)致刑事責(zé)任，但是由于司法實(shí)踐中廣泛存在的諸多潛規(guī)則，而使得這些本不完備的制裁條款被規(guī)避或架空，比如說(shuō)在司法改革中出現(xiàn)的錯(cuò)案追究制度，演繹出“勝者王侯敗者寇”的潛規(guī)則，只要不辦成“錯(cuò)案”，那么程序違法問(wèn)題就不是問(wèn)題，因此為了“辦成鐵案”，甚至不擇手段，視法定程序?yàn)榱b絆，每每做出違法程序的行為。為了完善程序監(jiān)督，一方面還應(yīng)在立法上健全程序違法的制裁條款，做到制裁程序違法者有法可依，另一方面還應(yīng)在體制上保障這些制裁措施落到實(shí)處，筆者認(rèn)為這就需要賦予法監(jiān)院程序違法制裁權(quán)。由于法監(jiān)院擁有程序監(jiān)督權(quán)，可以在程序架構(gòu)內(nèi)實(shí)現(xiàn)經(jīng)常性、制度化的監(jiān)督，并且法監(jiān)院獨(dú)立于其他國(guó)家機(jī)關(guān)，地位超然專門(mén)負(fù)責(zé)法律監(jiān)督，是有效和有力的外部異體監(jiān)督，因此，賦予法監(jiān)院程序違法制裁權(quán)，有利于建立起一個(gè)長(zhǎng)效的、有力度和可依賴的程序監(jiān)督機(jī)制。這里還要說(shuō)明的是，法監(jiān)院的程序違法制裁權(quán)與前文所說(shuō)的人民檢察院對(duì)職務(wù)違法的處置權(quán)兩者之間的關(guān)系，前者是對(duì)程序違法的制裁，后者是對(duì)實(shí)體違法的處置，如果人民檢察院在履行職務(wù)中發(fā)現(xiàn)程序違法需給予制裁的，應(yīng)報(bào)請(qǐng)法監(jiān)院就程序違法問(wèn)題進(jìn)行處理。
（3）實(shí)體監(jiān)督權(quán)
實(shí)體監(jiān)督，是指對(duì)人民法院的審判活動(dòng)是否符合實(shí)體法規(guī)定進(jìn)行監(jiān)督。設(shè)定法監(jiān)院實(shí)體監(jiān)督權(quán)的要素：
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