[ 李飛 ]——(2006-7-14) / 已閱51837次
A．以人民法院為監督客體
法治的基本理念之一就是“法律至上”，這就要求對在法的實施過程中出現的各種扭曲必須得到矯正，從面維護法律至高無上的權威。現代法治國家，法院被設為最重要和最終的矯正者，除立法、外交、國防等國家行為外，其裁判的范圍涉及社會生活的方方面面，是公民的法律權利受到侵害的最終救濟手段，即所謂“司法是社會正義的最后一道防線”。基于此，法監院的實體監督只能針對人民法院，而不是針對其他國家機關，其他國家造成的實體不公由人民法院處理，法監院不能代行法院的實體處置權，但法監院有權啟動審判監督程序，要求法院再審，因此，法監院應享有抗訴權。
B．屬于事后監督
法監院的實體監督必須是事后監督，即只有當訴訟程序依法終結，判決生效后，才能行使實體監督權，在訴訟程序中，不能行使實體監督權，以保障人民法院獨立行使審判權。
C．調卷權
法監院在實體監督過程中，有權調取人民法院或相關部門的案卷或材料。
D．要求答復權
法監院在實體監督過程中，有權就涉及案件的有關問題要求人民法院予以答復說明，人民法院必須予以答復。
E．必須指明原審錯誤
法監院提出抗訴，要求再審的，必須指明原審存在的符合法定再審條件的錯誤。如未指明錯誤或所指錯誤不符合法定再審條件的，人民法院有權要求法監院收回或舉行聽證。
F．聽證程序
如果法監院決定不提起抗訴，申請人不服的；或者法監院決定抗訴，但申請人、人民法院對法監院所指出的原審錯誤有異議的，應就涉及法定再審條件的原審錯誤而爭議的問題舉行聽證會，這種聽證會不同于行政決策聽證會，而是類似于陪審團制度的形式，聽證會由法監院主持，但對爭議問題的沒有決斷權，而由聽證團以投票方式來決定。聽證團的組成程序可按選定仲裁員的模式設計，聽證團人員可由與案件沒有利害關系的人大代表或普通公民擔任。法監院是以聽證團的決定為基礎，依法作出抗訴與否的裁決。
G．再審告知制度
如果人民法院自行決定再審的案件，應當告知法監院。以便法監院掌握情況，決定是否派員專案監督，以避免法院朝判夕改、濫用再審權。
H．再審判決、裁定不得以相同事實和理由作出與原審相同的判決、裁定
再審程序的設計其關鍵在于再審程序的啟動環節，為維護生效判決、裁定的終局性和權威性，應以原判決、裁定確有錯誤為啟動再審程序的必要條件，也即必須首先得出“確有錯誤”的結論才能啟動再審程序，那么如何才能保障得出的“確有錯誤”結論是客觀的呢，現有法律并未在程序上給予明確的安排，由于沒有程序上的保障，使得再審程序的啟動存在一定的任意性。對此，筆者在前文中設計了申請人、法院享有對法監院認定原審錯誤的異議權，并確立了聽證制度來救濟，通過這些手段能較為客觀地認定原審的錯誤，有利于避免啟動再審程序的任意性和浪費司法資源，保障啟動再審程序是以原判決、裁定確有錯誤為前提，這就意味著進一步查證這些錯誤并予以糾正就是再審的重要任務，因此，再審判決、裁定不得以相同事實和理由作出與原審相同的判決、裁定，否則再審則失去了意義，因為再審程序的啟動是以確有錯誤為前提。
I．一院不得二抗
同一法監院不得就同一案件二次提起抗訴，如果確需再次抗訴的，應提請上一級法監院審查決定，如果最高法監院需要再次提起抗訴的，應報請全國人大常委會批準。
（4）調查權
法監院在立法監督、程序監督和實體監督過程中，對存在疑點的問題，通過書面審查無法解決時，應進行調查。其調查的范圍、手段和程序應以立法形式明確規定，并且應處理好與偵查權的關系，如果法監院在調查過程中發現涉嫌刑事犯罪的，應通報偵查機關依法偵查。
（5）協調權
對行政機關、法院、檢察院之間發生矛盾和爭議的，如果這種矛盾和爭議是現行程序法規定了解決方式的，則按程序法解決，如果程序法未作規定的或規定不明確的，那么應由法監院協調。另外對于案情復雜、涉案面廣、社會影響大的案件，如某一案件跨地區跨部門，或涉及多個國家機關，或刑事犯罪、經濟糾紛和行政侵權交錯在同一事件中，要及時、全面、高效地解決問題，需要多個部門形成聯動，這時候就需要法監院來協調。法監院的協調的內容、范圍和程序應由法律明確規定，但應注意法監院在協調時應保持超然地位，是在各部門間居中協調，以解決部門間的矛盾為主要任務，而不得代行其他部門的職權，插手其他部門的事實處理。法監院的這種協調是在程序中和法律體制內的協調，依靠的是法律來保障協調的權威，是具有法律效力的協調。而當前對公、檢、法等政法機關的協調工作是由政法委來協調，但政法委的協調，其協調的范圍、方式和程序都是由各級各地的政法委內部制度來規定，并且沒有統一的規定，各政法委的協調制度各有不同，因此政法委的協調不是程序中和法律體制內的協調，依靠的是權力來保障協調的權威，反映的是“權大于法”的理念，其結果是變居中協調為直接干預。
2、法監院的機構設置和程序設置
本文主要是從法律監督權的重新配置來對法律監督機制進行創新。權力的分配和權能的確定是法監院機構設置和程序設置的前提和基礎。權力和權能明確了，其他問題就都好解決了，限于本文意旨，筆者在此不對法監院的機構設置和程序設置作詳細論述。
（1）法監院的機構設置
法監院在機構設置上，可設四個級別，與人民法院的級別設置相對應。即最高法監院負責統一領導和管理全國法監院，高級法監院負責領導和管理本省級行政區劃內的法監院，中級法監院負責領導和管理本市級行政區劃內的法監院，基層法監院為縣級行政區劃的法監院。
法監院受同級人大的監督，但地方法監院（除最高法監院以外的法監院）在受同級地方人大監督的同時，地方法監院對地方人大享有一定范圍的監督權，如地方法監院對地方立法的監督。全國人大與最高法監院是監督與被監督的關系，最高法監院無權監督全國人大，而地方人大與地方法監院則是相互監督的關系。
（2）程序設置
法監院作為法律監督機關是法律監督機制的樞紐，要切實發揮其功用，與之相配套的、具體的、周詳的、可操作的程序規范至關重要，必須為當事人啟動監督、獲得救濟提供合理而周全的程序保障。
四、層級式法律監督機制
通過上述對法律監督權的重新配置以及法律監督機制的樞紐機關法監院的設立，在這種權力格局和國家機關間的相互關系下，形成一種層級式的法律監督機制。具體可分為四個層級。
1、全國人大及地方各級人大
全國人大是絕對第一層級，其他國家機關都受其監督并對其負責，其他國家機關無權監督全國人大；全國人大主要監督法監院來實現其法律監督職能；對全國人大的監督主要通過兩個途徑：一是內部監督，建立健全人大代表對人大常委會的監督制度以及人大常委會對人大代表的監督制度；二是外部監督，建立人民群眾對人大及人大代表的監督制度，比如完善人大代表罷免制度、人民提案制度等。
地方各級人大是相對第一層級，即地方各級人大在本行政區劃內屬于第一層級的監督，其有權監督本行政區劃內的其他國家機關。對地方各級人大的監督途徑同樣分為內部監督和外部監督，但在外部監督方面，除了人民群眾的監督外，還要受上級人大的監督，以及受法監院對其立法活動的專門監督。
2、法監院
法監院是法律監督機制的第二層級，他是法律監督機制的樞紐機關，一方面受人大監督對人大負責，另一方面對行政、司法、檢察等國家機關進行法律監督和協調。法監院只是對國家機關活動的合法性進行監督，而沒有直接處理所涉事務的實體權利，從而保障法監院作為監督者的超然的地位，不牽涉入利害關系之內，同時法監院也是行政、司法、檢察等國家機關發生法律矛盾時的協調機關。人大主要通過法監院來實現其法律監督職能。
3、人民法院、人民檢察院
人民法院、人民檢察院是法律監督機制的第三層級。人民法院通過司法審查來監督行政機關和人民檢察院，人民檢察院通過職務違法的查處和職務犯罪的偵查來監督國家機關及其工作人員。人民法院是通過給予相對人救濟途徑來保障法律的實施，人民檢察院是通過監控執法、司法人員的行為來保障法律的實施。
4、行政機關
行政機關是法律監督機制的第四層級。行政機關的監督指上級行政機關對下級行政機關、行政機關對企事業單位、公民執行和遵守法律和行政法規的情況所進行的監督。行政機關的監督。同時行政機關是法律監督機制中的主要被監督對象，既有法監院對其行政立法、行政程序進行監督，又有人民法院對其非立法性抽象行政行為、具體行政行為及對其公安機關的偵查措施進行監督，還有人民檢察院對其工作人員的職務違法、職務犯罪方面的監督。之所以將行政機關置于國家法律監督的最底層，是因為行政權不同于其他國家權力，國家的法律絕大多數是通過行政機關來具體實施，“行政權最經常、最廣泛、最直接涉及行政相對人公民個人、組織的權益，且行政權實施的程序遠不及立法權、司法權行使的程序嚴格、公開” ，從而行政權最容易被濫用，因此不可避免地成為國家法律監督機制中的主要的被監督對象。
五、結論
要克服我國現行法律監督機制的缺陷，建立起一個科學合理、行之有效的法律監督機制，以保障法律正確、統一地實施，應該結合中國實際，從政治體制和法律制度這兩個層面上來考慮。
1、政治體制層面
人民代表大會制是我國的根本政治制度，是人民當家作主的重要途徑和最高實現形式，體現了我國社會主義制度的政治優勢和特點，是符合我國國情的制度選擇。法律監督機制的建立健全必須圍繞堅持和完善人民代表大會制來開展，其中關鍵是要解決好人民代表大會與黨的領導的關系、依法治國與黨的領導的關系，這對建立一個行之有效的法律監督機制至關重要。筆者認為要解決好這兩個關系必須將黨的領導法制化。
首先，黨的領導雖然寫入了憲法，但對黨的領導活動并未納入法制軌道，黨的領導權實際上成為“超國家權力”，而現代法治要求法律至上，任何組織和個人都必須在法律范圍內活動，不得有超越法律的特權，因此，黨必須依法進行領導，并接受法律監督應該是建設社會主義法治國家題中應有之義。
其次，人民代表大會制是主權在民，人民當家作主的民主制度，人民通過人民代表大會制定的憲法和法律代表了人民的根本利益，因此尊重憲法和法律，實際上就是維護人民的利益，實現人民的意志。黨的“三個代表”之一既然是“代表中國最廣大人民的根本利益”，那么黨就更應該積極將自己的領導活動納入法制軌道，
最后，對黨監督必須法制化。鄧小平曾指出“黨要管黨，一管黨員，二管干部。對執政黨來說，黨要管黨，最關鍵的是干部問題，因為許多黨員都在當大大小小的干部。” 2004年2月，中共中央向全黨頒布的《中國共產黨黨內監督條例（試行）》，以貫徹“黨要管黨、從嚴治黨”的方針，然而黨內監督只是對黨的監督的一個方面，現代法治是與政治權力的制約分不開的，依法治國強調的是對權力的規范、制約和監督，核心就是要依法治權、依法治吏。在中國，關鍵的是要用憲法和法律來規范大大小小的黨員干部的領導行為，黨的領導是畢竟是通過大大小小的黨員干部來實現，歸根揭底也就是要在法治原則下對黨的領導實行法制化監督，因此，強調黨內監督的同時，更重要的是應該強調對黨的法律監督。
如果黨的領導不能法制化，那么對黨的法律監督也就是一句空話，其結果人們倚重的只能是“黨要管黨”的黨內監督制度，而成為法律監督機制不能觸及的領域或者說法律監督機制的禁區，這就必然是我國法律監督機制的一個顯見的創傷。
2、法律制度層面
人民代表大會制的組織原則是民主集中制，在此原則下，其他國家機關由人民代表大會產生，接受人民代表大會的監督并對人民代表大會負責。人民代表大會是其他國家機關的權力來源，并通過憲法和法律的形式對國家權力進行分配，現行憲法將法律監督權賦予人民檢察院，而人民檢察院同時還行使公訴權和職務犯罪偵查權，權力和職能的存在沖突，人民檢察院身陷利害關系之中，失去了監督者超然的地位，這種自我監督導致權力膨脹而失衡，成為法律監督體制上的缺陷，再者，現行法律對人大的法律監督與人民檢察院的法律監督的區別與關系沒有明確規定。由此，一方面導致人民代表大會的法律監督虛化，另一方面使得整個法律監督機制缺乏一個權力機關與行政機關、司法機關（法院、檢察院）的樞紐機關和協調機關，導致整個法律監督機制效率低下和不力。對此有必要從憲法高度對國家法律監督權進行重新配置，設立一個樞紐機關和協調機關——法監院，形成一種新的權力格局。并且由于法監院的地位超然，不涉及具體事實的實體處置，在法律監督機制中設立一個純正的法律監督機關，從而使得行政機關、人民法院、人民檢察院以及地方人大外部真正存在一個異體監督，從而保障監督的有力、公正。由此形成一個層級式法律監督機制，各層之間權限明確，相互關系程序化、制度化，并具有協調性。
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