[ 李長健 ]——(2006-7-27) / 已閱43460次
論農民弱勢群體的憲法保護
（華中農業大學文法學院 李長健 武漢430070）
[摘要] 在我國社會不斷現代化的時候，農民更加邊緣化，成為現代化進程中最大的積貧積弱的社會弱勢群體。中國“三農”問題的關鍵問題、核心問題就是農民問題。解決農民問題的實質是人權問題，而人權問題解決的關鍵是憲法問題。從憲法角度研究和實踐對逐步邊緣化的農民弱勢群體的保護，是解決農民問題最根本、最基礎的法源性問題，是法學工作者研究和實踐解決農民問題的邏輯起點。以此為背景，文章從平等權、自由權、選舉權、教育權和財產權等五個方面，對我國憲法在農民弱勢群體保護方面的現狀進行分析，指出了我國憲法對農民弱勢群體保護存在的五大缺失及其影響，再而尋找從憲法法源保護農民弱勢地位的答案。
關鍵詞：農民弱勢群體，憲法保護，政治人權，農村承包經營權
一、問題的提出
農業、農村、農民問題是在上世紀90年代末才被歸納在一起的，我們稱之為“三農”問題。在改革開放的二十多年里，我國農業有了很大的發展，農村有了很大的變化，農民社會地位有了很大的提高。21世紀是中華民族實現偉大復興的關鍵世紀，建設全面小康社會，必將使中國農業更加現代化，中國農村更加繁榮，中國農民更加富強。但我們更應該看到21世紀中國的復興、繁榮和強大，不解決十分突出的“三農”問題，特別是“三農”問題的核心問題——農民問題，中國就不可能真正現代化，中國法治化的社會理想也無從談起。正如“十五”計劃報告中所說：“農業、農村和農民問題是關系到改革開放和現代化建設全局的重大問題。”
回顧歷史，我們很容易看到，在中國革命和建設時期，“三農”問題均不同程度的被政治家、學者們所高度重視。從梁漱溟的“鄉村建設道路”到毛澤東的“農民問題是革命的首要問題”的“農村包圍城市”；從費孝通對“三農”問題的學院派研究到鄧小平第二代、第三代領導人創造的農村承包制、農民自治等制度；從過去的“問題導向”性研究，到“政策導向”性實踐，再到“規范法治化”建設的中國“三農”問題的核心問題，關鍵問題是農民問題，而農民的實質問題是人權問題。誰解決好了農民問題，調動好了農民的積極性，利用好了農民這支中國社會最基本的力量作為革命和建設的主體，誰就會取得領導革命和建設的成功。我們應該看到，在我國社會不斷現代化的時候，農民更加邊緣化，成為了現代化進程中的最大的積貧積弱的社會弱勢群體（social- vulnerable groups）。在社會地位、經濟收入、權益保護、社會競爭力和社會保障等方面處于困難和不利的弱勢地位。黨和政府也非常重視農民問題，把農民問題作為社會建設的基本問題來看待，制定了一系列以增加農民收入，改善農民生活條件，提高農民社會地位等為根本出發點和落腳點的農村政策，取得了很大的成績和成功。但相對其他社會主體而言，農民的社會弱勢群體狀況仍未得到根本好轉，有些方面還更加顯得積貧積弱。一些社會學家、經濟學家、法學家和社會實踐工作者也分別對“三農”問題中的農民問題從理論與實踐角度進行了廣泛的研究和實踐，但始終沒有找到解決“農民問題”的良方。法學工作者們在這研究和實踐中，更是以極大的熱情投入到理論研究和實踐探討中，但大多數均未找到從根本上解決農民問題的“法律對策”。二十多年來的理論探討和改革制度設計，似乎沒有真正解決問題，根本原因在于，這些理論探討和政策制度設計大都陷入了把農民排除在外的思維定勢，走入了人治的死胡同。[1]
為什么會出現這種狀況呢？正如筆者前文已述：解決農民問題的實質是人權問題，而人權解決的關鍵是憲法問題。過去的一些法學工作者們之所以沒有真正找到解決農民問題的法律對策，就在于沒有從法律的源頭、國家的根本大法上去尋找答案。近年來，一些法學工作者逐步意識到憲法保護對解決“三農”問題的重要性，紛紛投入精力和熱情去進行相應的研究和實踐探討。他們認為：作為保障人民基本權利的最神圣的憲法，是共和國的立國之綱；他們希望憲法之母，一方面要嚴厲約束易于膨脹的權力，一方面要慈祥地保護易于受害的弱勢群體的權利；他們更期盼在共和國憲法之母的眼中，沒有權貴和賤民、富裕和貧困、工人與農民等區分；在共和國憲法之母的眼中，只有平等的公民概念，任何人都是慈祥的憲法之母的高貴之子，享有做人的基本權利。[2]
二、農民弱勢群體憲法保護的重要性和必要性
中國是一個農業大國，全國80%以上的人口集中在農村。中國革命和建設的歷史告訴我們：在農村人口占絕大多數的國家，農民的政治特征決定了中國政治的基本走向。[3]一個民族或國家的復興，沒有大多數人的積極主動參與，是不可能成功的。解決好“三農”問題，特別是解決好“三農”問題中的核心問題——農民問題，是中國現代化、法治化過程中的基本問題，是與中國共產黨的使命和成敗密切相關的基本問題。從憲法的角度去研究和實踐對逐步邊緣化的農民弱勢群體的保護，則是解決好農民問題的最根本、最基礎的法源性問題，是法學工作者研究和實踐解決農民問題的邏輯起點。
憲法是國家的根本大法，是治國安邦的總章程，憲法在國家的法律體系中居于核心地位、法源地位和最高的法律效力地位。依法治國的核心和首要義務是依憲治國，實行憲治。憲治是法治的前提、基礎、核心和關鍵。[4]不論從立憲制度，還是從行憲制度來看，對占人口80%以上的農民進行憲法保護是依法治國、實行憲治的需要；是完善憲法、維護憲法權威的需要；是保護公民基本權利，實現人人平等權的需要；是維護社會穩定，全面建設小康社會的需要；是建設社會主義市場經濟，體現社會主義制度優越性，調動農民建設社會主義法治國家積極性和創造性的需要；是體現黨的為民政策，實踐“三個代表”的需要。
三、我國憲法對農民弱勢群體保護的現狀及分析
毋容置疑，我國憲法對農民的保護較解放前有了翻天覆地的變化。這些變化，使千百年來受剝削和壓迫的農民階級，成為了國家的主人，成為真正享有權利的人。但是我們更應看到，建國五十年來，我們在法律、政策、觀念等方面還存在大量的對農民不公的歧視性待遇的情況。一提到農民，人們更多地想到的是農民的“愚昧無知”，“低三下四”、“貧窮落后”，乃至產生“恨鐵不成鋼”的抱怨。筆者曾看到一篇對中國社會各階層的劃分的文章，農民處于十大階層的第九階層，地位僅次于無業游民。由此可見，農民社會地位的低下。產生這些情況的原因是多樣的，有經濟的、文化的、傳統的原因，也有農民自身的原因等。在尋找這些原因，找到其決定性原因——經濟基礎——農民收入狀況的同時，我們也從憲法等制度安排上尋找到憲法這個法源在保護農民弱勢群體方面的不足。以下從公民基本權利的五個方面，來分析憲法在農民弱勢群體保護方面的現狀及缺失情況。
（一）不平等權——國民待遇的缺失
“法律面前人人平等”是資產階級革命時期，由資產階級思想家們提出來的。洛克和盧梭為了反對封建專制和封建特權，先后提出了“天賦平等論”和“自然平等論”[5]，1776年的美國獨立宣言、1789年的法國人權宣言和1793年法國憲法均確定了“法律面前人人平等”的原則。1948年《世界人權宣言》宣稱：法律面前人人平等，人人有權享受法律的平等保護，不受任何歧視。“公平在法律面前一律平等”的原則，在社會主義憲法中得到了更真實地體現，因為人民成為了國家的主人，在社會地位上一律平等，不因種族、膚色、性別、語言、宗教、政治見解、出身、職業、財產狀況和教育程度等不同而有差別。
平等權（right equality）是指以法律為尺度去衡量任何公民在享有權利和承擔義務上都一律平等。簡而言之：平等權是指公民在法律面前人人平等的權利。它包括三個方面：其一，任何公民均平等地享有憲法和法律規定的權利，同時平等地履行法定義務；其二，在法律適用方面，平等的進行保護或懲罰；其三、任何組織或個人均不得有超越憲法和法律的特權，憲法和法律面前無特殊公民。[6]我國早在革命根據地時，就確定了這一原則。1934年江西瑞金革命根據地實施的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》第4條規定：勞動人民在蘇維埃法律面前一律平等。1946年陜甘寧邊區實施的《陜甘寧邊區憲法原則》規定：邊區人民不分民族，一律平等。1949年制定的《中國人民政治協商會議共同綱領》，也明確規定了男女平等、民族平等原則。1954年憲法明確規定“中華人民共和國公民在法律上一律平等”，1975年憲法、1978年憲法則取消了這一原則。1982年憲法第33條明確規定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”
平等權是公民的一項基本權利，是憲法規定的基本權利體系中的重要組成部分，是我國社會主義的一項基本原則，我們理應不折不扣的遵行。禁止歧視對待是平等權的基本內涵、基本要求。然而，現實中，我們看到：自建國以來實行的城鄉二元結構，造成城鄉在戶籍、身份、待遇、權利、義務等方面的人為分割，使被定義為“戶口在農村的公民”的農民成為事實上的“二等公民”。一些部門和地方通過制定規范性文件更強化了農民的“二等公民”身份，強化了對農民的制度歧視，弱化了農民作為公民應有的權利。農民在戶口轉移、勞動就業、接受教育、稅費交納、社會保障，乃至選舉代表等諸多方面存在著與城市市民不同的權利和義務。我們經常看到農民子女的失學；我們經常聽到七八十歲的農民在耕田養活自己的同時還要交納各種農業稅費的反映；我們還繼續執行著4比1代表選舉分配原則，我們還不斷進行著清退“農民工”的工作，不管他（她）們在城市中已經工作了十多年、二十多年的事實，等等現象，促使人們認真進行思考：我們是社會主義國家，給國民一律予以國民待遇，既是憲法平等權的基本要求，又是國際法的基本準則。1789年法國《人權宣言》第1條宣稱要實現“人類……在權利上是平等的”規定，不僅規定對外國人實行相互平等待遇原則，即“國民待遇原則”，而且更完善和延伸了一國內公民在“法律面前人人平等”的原則。中國加入WTO后，我們在很多方面對外國人也給予“國民待遇”，難道我們還有理由不讓農民享受同等的“國民待遇”嗎？正如一位委員在提案所說：農民已經為國家工業化進程進行了50年的積累，占GDP15%的農業要養活總勞動人員的50%已經很不容易了，不給農民國民地位，歧視農村的做法如何再讓農民發展起來？（丁瑜，2003）確實如此，在全面建設小康社會的進程中，給農民全面的國民待遇不僅是實現憲法平等權的要求，是實現公民權利的需要，也是衡量全面小康的一項基本指標，我們決不能讓其缺失。
（二）遷徙不自由——自由權的缺失
遷徙自由（freedom of migration）是指公民在本國有自由選擇生活地點和居住處所的權利，是公民的基本自由權之一，是人權的必要組成部分。遷徙自由起源于近代歐洲，伴隨著自由貿易出現而出現。起初是為了打破人對土地的人身依附關系，后來演變為人的基本自由權，它要求社會為人的生存和發展提供自由伸展的空間。[7]
遷徙自由的規定，不是人們心血來潮的時髦產物，不同的國家、不同的歷史、不同的制度均不約而同的對此進行了規定。它體現的是人的基本權利和自由，它表征的是人們為追求和獲取幸福機會的自由和平等，體現一國憲法之母對其高貴之子的永遠熱愛的胸襟。它實現的是社會人力資源的優化組合和配置，成就的是人和社會的協調、發展和全面進步。1912年，中華民國臨時約法規定了中國公民有居住、遷徙自由；1946年《日本憲法》第22條規定：“任何人在不違反公共福祉之范圍內，均享有居住、徙移及職業選擇之自由。”1948年12月10日聯合國大會通過《世界人權宣言》（Universal Declaration of Human Rights）規定：“1.人人在各國境內有權自由遷徙和居住。2.人人有權離開國家，包括其本國在內，并有權返回他的國家。” 我國簽署的《公民權利和政治權利國際公約》規定：“合法處于一國領土內的每個人在民族領土內有權享有遷徙自由和選擇住所的自由。”
早在1949年9月中國人民政治協商會議通過的《共同綱領》和1954年9月第一屆全國人大通過的《憲法》均規定了中華人民共和國公民有居住和遷徙自由。事實上，在這之前舊中國的十五部憲法和憲法性法律文件中無一例外都有相同的規定。有學者將新中國成立我國的戶口制度的沿革分成三階段（陳澤權，2003），第一階段，自由遷徙階段（1949—1958）。由于《共同綱領》和1954年憲法賦予公民具有遷徙與自由選擇居住地的權利，使新中國建立之初的十年成為中國歷史上人口遷徙最頻繁的時期，僅從1954至1956年遷徙總人數就達7799萬。第二階段，控制遷徙階段，從1958年通過的《中華人民共和國戶口登記條例》至1980年前后，為控制城市人口規模，控制中小城市人口向大城市遷移，城鄉有別的戶口制度以法規的形式固定下來。盡管1954年憲法中的“遷徙自由”的條文沒有廢止，《戶口登記條例》仍與后來連續頒布的法律、法規、政策一道筑起了中國獨特的二元制戶籍法律體系。如1977年11月8日，國務院批轉《公安部關于處理戶口遷徙的規定》，不僅第一次提出了“農轉非”的概念，而且將每年“農轉非”數量指標化，“每年批準從農村遷入市鎮和轉為非農業人口的職工家屬人數，不得超過非農業人口數的千分之一點五。”第三階段，1980年以后，事實上喪失遷徙自由階段，在政策與指標、中央與地方的雙重控制下，除了計劃內招生、招工、招干、調動外，我們基本上喪失了遷徙自由，沒有選擇居住地的權利。
這種“一國兩民”的戶籍管理制度，是公民自由權的嚴重缺失。它不僅使公民平等權在這種歧視性的戶籍制度下顯得蒼白無力，將過多的剩余農業人口束縛在有限的土地上，既阻礙了勞動力資源的合理流動和有效配置，又大大地延緩了中國城市化的進程和減緩了市場的發育速度，更造成公民人身自由權、平等教育權等權利在執法中被隨意侵犯和被剝奪的事情發生。發達國家的城市化水平為70—80%，我國目前只有37.7%，低于發展中國家近10個百分點，低于發達國家近一半，這就是明證；孫志剛被毒打之死案件亦有二元戶籍管理制度的錯。盡快在憲法中恢復公民的“遷徙自由”，不僅是彌補公民基本自由權，實現公民追求幸福權利，實現平等權的需要，也是國家經濟發展、社會進步、政治民主，實行依法治國的需要，更是順應文明進步，遵守國際條約，履行國際承諾和義務的需要。
（三）不平等選舉權——政治人權的缺失
人的本質是社會關系的總和（馬克思）。人是“政治動物”（亞里斯多德）。政治人權（Human Political Right）是人所固有的，先于憲法而存在的基本人權。[8]“政治權利是相對于公權力的‘公權利’，是公民參入政治國家的權利。它體現公民與國家之間的關系，公民權的主要內容就是政治權利”。[9]凱爾森認為政治權利是使得權利人對于國家意志的形成發生影響的權利，亦即參與法律程序的創立的權利。”[10]馬克思認為：“人權的一部分是政治權利，……這種權利的內容就是參加這個共同體，而且是參加政治共同體，參加國家。這些權利屬于自由政治范疇，屬于公民權利范疇”。[11]由此，我們不難看出：政治人權既是公民在國家政治活動中的參加權，也是公民在政治權利受到侵害時的反抗權、革命權和自由權。
在社會民主化的今天，國家權利的一部分逐漸趨向社會化，公民的政治權利不僅僅是個人利益方面的權利，而且屬于各種社會和公共利益方面的權利。公民運用其政治權利對國家權利的參與與滲透，越來越廣泛和深入。公民憑借選舉權、立法行政與司法參與權、監督權和各種政治自由的實現，實現公民“以權利制衡權力”的目的。公民政治權利以民主為其主要內容，民主權利作為集體政治權則體現為“人民主權”，作為公民權則主要體現為選舉權和監督權。[12]公民其最重要民主權利的體現是選舉權。
選舉權（right of election）是指公民依法享受的選舉國家代表、機關代表或某些國家機關領導人的權利，是公民基本的政治權利。選舉權的基本內容包括三個方面：第一，公民有權按照自己的意愿選舉人民代表；第二，公民有被選舉為人民代表的權利；第三，公民有權依照法定程序罷免不稱職的人民代表。選舉權有平等選舉權、不平等選舉權之分。平等選舉權（right of equal election）是指每一個選民在一次選舉中只有一個投票權，一切選民所投選票效力相等。它是選民投票權一律平等的選舉投票制度的體現。不平等選舉權（right of unequal election）是指選民所投選票效力不完全相等。它是選民投票權不一律平等的選舉投票制度的體現。從歷史發展的角度來看，選舉制度已向著選舉的普遍性、直接性、平等性方向發展。
我國《憲法》第三十四條規定：“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權。”結合《憲法》第三十三條規定來看，中國公民在選舉權上是應當平等的。而實際情況怎樣呢？讓我們看一看，各個時期《中華人民共和國代表和地方各級人民代表大會選舉法》的規定就會很自然的發現，選舉權是不平等的。從1953年《選舉法》頒布時起，在各級人民代表大會的選舉中，每一個代表所代表的人口數在農村、城市之間一直分別保持著八倍、五倍和四倍的不同比例。1953年《選舉法》規定，農村與城市之間，每個代表所代表的人口數為：全國人大代表為八與一之比，省為五與一之比，縣為四與一之比。
在全國人大代表名額分配上，1979年《選舉法》保持了上述作法。1982年《選舉法》十四條規定：“省、自治區、直轄市應選全國人民代表大會代表的名額，由全國人民代表大會常務委員會按照農村每一代表所代表的人口數八倍于城市每一代表所代表的人口數的原則分配。”1986年《選舉法》第十四條有同樣的規定。1995年《選舉法》第十六條規定為：“省、自治區、直轄市應選全國人民代表大會代表的名額，由全國人民代表大會常務委員會按照農村每一個代表所代表的人口數四倍于城市每一代表所代表的人口數的原則分配。”此規定沿用至今。
在地方各級人民代表名額分配上，1979年《選舉法》仍保持1953年選舉法的依據。1982年《選舉法》第十條規定：“自治州、縣、自治縣人民代表大會代表的名額，由本級人民代表大會常務委員會按照農村每一代表所代表的人口數四倍于鎮每一代表所代表的人口數的原則分配。”“縣、自治縣行政區域內，鎮的人口較多的或者不屬于縣級以下人民政府領導的企業事業組織的職工人數在全縣總人口中所占比例較大的，經省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會決定，農村每一代表所代表的人口數同鎮或者企業事業組織職工每一代表所代表的人口數之比可以小于四比一直至一比一。”第十一條規定：“直轄市、市、市轄區的的農村每一代表所代表的人口數，應多于市區每一代表所代表的人口數。”第十二條規定：“省、自治區人民代表大會代表的名額，由本級人民代表大會常務委員會按照農村每一代表所代表的人口數五倍于城市每一代表所代表的人口數的原則分配。”1986年《選舉法》第十條規定：“自治州、縣、自治縣的人民代表大會代表的名額，由本級人民代表大會常務委員會按照農村每一個代表所代表的人口數四倍于鎮每一代表所代表的人口數的原則分配。”“縣、自治縣行政區域內，鎮的人口特多的，或者不屬于縣級以下人民政府領導的企業事業組織的職工人數在全縣總人口中所占比例教大的，經省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會決定，農村每一代表所代表的人口數同鎮或者企業事業組織職工每一代表所代表的人口數之比可以小于四比一直至一比一。”第十一條規定：“直轄市、市、市轄區的農村每一代表所代表的人口數。”第十二條規定：“省、自治區的人民代表大會代表的名額，由本級人民代表大會常務委員會按照農村每一代表所代表的人口數五倍于城市每一代表所代表的人口數的原則分配。”1995年《選舉法》第十二、第十三、第十四條沿用上述各規定。
這種不平等選舉權使得中國農民的政治人權發生缺失。這種政治人權的缺失在改革開放之前存在時，還不足以對人們的社會生活，特別是政治生活產生影響。這一方面緣于人民代表大會制度還處在一個不斷完善的過程，“議行合一”的社會主義憲法原則的作用還沒有得到充分發揮和體現，一方面緣于中國的絕大多數公民還在為解決溫飽問題而努力，人們在優先選擇解決好生存權問題。而時至今天，隨著社會主義建設事業的發展，社會可控的資源逐步增多，各種利益的調配量巨大，加上“議行合一”的人民代表大會制的進一步完善，人們逐步關心起來了政治人權。農民由于某種歷史的原因，對政治人權的關心，也大都顯得有點“小農意識”，而這種“小農意識”將放大其在社會經濟生活的不利處境，使其處處感到不暢快的壓力，處處感到被打壓和被排擠。解決這種狀況的重要方法是：努力行使當家作主的權利，實踐人民主權的憲法原則，用完善的“議行合一”制度、平等的選舉權，彌補政治人權的缺失，將個人的政治權利（主要是選舉權）形成集體權力，將民主權利轉化為民主權力
（四）教育不平等——受教育權利的缺失
公民的受教育權利是指公民達到一定年齡且具備可以接受智力教育條件時有學習科學技術文化知識的權利。我國前三部憲法起初只規定“公民有受教育的權利”，現行憲法第46條則規定：“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務”。受教育權起初在西方封建時期原是一種特權，在資本主義社會發展成公民的一項基本權利，后來又發展成為既是公民的權利，又是公民的義務。我們是社會主義國家，當然人人都享有受教育的權利，且這種權利也應是平等的。為落實這一基本目標，《中華人民共和國教育法》第九條規定：“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。公民不分民族、種族、性別、財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育的機會。”
平等地享有受教育權是公民的基本憲法權利，是基本人權的組成部分。教育平等是現代文明社會追求公平正義的理想目標在教育領域的自然反映和必然要求。教育平等包含教育權利的平等和教育機會的均等兩個方面。在階級社會，教育權利的平等問題，基礎于社會的政治制度，根源于階級在社會地位的平等問題，它從質上規定了人們是否可能接受教育。在剝削階級社會，真正能充分享受教育的是少數剝削者——有產者，而廣大勞動者——無產者只享有迫于生產力發展所要求的一點點教育。這是不同階級在政治、經濟和社會的地位不平等而造成的。而教育機會均等問題，出于社會生產力發展水平，根源于階級在社會經濟基礎的平等問題，它從量上規定人們受教育的機會是否充分。[13]我國是社會主義國家，消滅了剝削階級，建立了以公有制為基礎的社會經濟結構，從而消滅了社會不平等的根源。人人享有平等受教育的權利成為我國憲法賦予公民的基本權利。我國的社會、政治、經濟等基本制度也為這種平等權利的實現提供了憲法保障。換言之，在我國，公民教育權利的平等已初步得到體現和實現。但教育機會均等問題尚存在許多缺失，這種缺失不僅表現在東西部之間的地區差異，而且更多的表現為城鄉城市市民與農村農民之間的明顯差異。城市市民與農村農民之間教育機會的不均等和失衡，已經影響了教育平等權利的實現，使教育公平無法很好地在現實中得到實現，構成公民公平受教育權利的嚴重缺失。
一些學者認為，我國教育不均等現象在基礎教育尤其是九年制義務教育階段普遍存在如下失衡現象，導致學生受到不均等、不公平的教育，影響了他們健康成長：一是權利與義務的失衡，它表現為“流失生”，特別是農村“流失生”接受九年義務教育的權利無法享有，產生義務教育階段的不均等。二是環境與要求的失衡，表現于接受義務教育的學生個體學習和整體學習環境存在差異。這種差異在城鄉之間表現得非常明顯。三是質量與效益的失衡。學生個體的全面成長，既標志一個學校的教育質量與辦學效果，又很大程度上受置于學校的辦學效益。城鄉之間不同的學習環境會產生不同的質量和效益。[14]以教育部副部長袁貴仁擔任組長的專家組作出的《中國教育與人力資源問題報告》指出：我國教育機會不均等的主要表現在義務教育中財政資源分布嚴重不均等，從地區來看，義務教育財政責任的基層化和中央及省級政府用在義務教育方面的財政轉移支付力度不足，使經濟發展和財力差距巨大的地區之間義務教育財政資源的不平等達到驚人的程度。城鄉之間的不均等除表現在學校教育資源的差距外，還表現在教育經費負擔和對農村農民的教育歧視，城市學校和農村學校在師資、經費、教學條件等方面表現出很大差異。僅1998年，全國城鎮學生年平均預算經費，初中為813元，小學為520元，而農村學生初中為486元，小學為311元，差距是非常顯著的。從升入高等教育的機會分布來看，農村升入高等教育的機會遠低于城鎮，高等教育機會不均等問題日益突出。
筆者認為：我國城鄉市民與農民之間教育不均等現象日益加劇的主要原因，除了地區間經濟發展的不平衡外，還有如下原因：其一是與憲法配套的實現公民平等教育權的法律、法規在立法上存在法律制度上的缺失和不公。表現在：我國《義務教育法》規定了公民的責任，沒有政府的責任；在《義務教育法實現細則》中將中央政府承擔的責任逐級向下轉移，最終從農民口袋中掏出“教育附加費”[15]，而城市市民則沒有這樣的負擔，這種“窮教育”只能寄希望于“希望工程”。其二，財政等政策在教育上的失衡。首先，我國教育經費遠低于發展中國家占GDP 4%的平均水平，一直徘徊在2.5%左右。其次，在教育經費使用上，城鄉差別較大，農村教育經費與適齡人口的匹配不相適。農村小學適齡人口占全國70.68%，而教育經費卻只占全國56.77%，農村初級教育適齡人口占全國66.13%，而教育經費卻只占全國49.87%。這種失衡的財政政策，使農村孩子獲得的教育資源明顯少于城市孩子，使城鄉居民之間的教育機會更加不能均等。這種由直接或間接的強制性因素形成的財富分配的不公，將強化人的社會不公平感，引起更多的機會分配的不均，排斥了農村一大部分人憑能力、知識獲得財富或社會承認的可能性。
農民受教育權的缺失，已經引起了農村生產力狀況的惡性循環。農村“窮教育”，加速了農村生產力代際之間的越來越弱化的趨勢。這種趨勢如使其延續下去，將會影響幾代、乃至更多代農村人口，影響農村的穩定和農業的發展。我們必須從憲法層面上予以高度重視。對農民平等教育權，特別是教育機會均等權利的目標追求和保障，應從憲法層次予以立制與規范。在憲法層次上確定國家和政府承擔全額免費義務教育的主要職責，是解決平等教育權的“保障書”。
（五）農村土地承包經營權——財產權利的缺失
財產權(Property right)是以財產為內容并體現為一定物質利益的權利，是公民的基本權利之一。財產權總是與一定的經濟制度相聯系的，不同經濟制度下的財產權具有不同的性質；不同的歷史時期，財產權有不同的含義，國家政治結構也表現出不同的形態。[16]
財產權是人的自然不可動搖的權利。公民沒有明確具體的財產權利，就會失去作為人的尊嚴和條件。正如洛克的自然法基本權利論中所說的：財產就是自然人求生存的權利的自然延展。如果自然人沒有了財產權，就可能喪失人身自由權，再而危及生命權，就更不能談發展權了。作為公民的基本權利的財產權利一經法律確定，非經法定程序不得剝奪。正如1789年法國《人權宣言》第17條規定：“財產是神圣不可侵犯的權利，除非當合法認定的公共需要所顯然必需時，且在公平而預先賠償的條件下，任何人的財產不得受到剝奪。”“在社會連帶主義理論中，財產權得履行一定的社會職務，財產權不復為絕對的了，而是要受到社會目的限制”[17]這種受社會目的限制的范圍程序和程度的選擇，將直接影響到對財產權保護的社會效果，將直接影響一個國家的社會經濟制度。
農村土地承包經營權，作為農民財產權利的重要組成進行保障。正越來越引起人們的重視，成為社會的熱門話題。但今天，大多數人對財產權的理解和把握，往往更多的是從民法方面去思考。人們不僅在對“農村土地承包經營權”的性質方面，有“物權”與“債權”等性質之爭，[18]而且就其概念的存廢方面還存在不同的認識。筆者認為：對“農村土地承包經營權”的認識，諸如概念的規范、性質的確定、內涵的把握等都是重要的，但是，從憲法的角度對農村土地承包經營權加以確定與規范，顯得更加重要。
農村土地承包經營權是指承包人（個人或單位）因從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產或其他經營項目而承包使用，收益集體所有或國家所有的土地或森林，山嶺、草原、荒地、灘涂、水面的權利。[19]它屬于物權，屬于物權中的他物權，他物權中的用益物權，是一種反映我國經濟體制改革中農村承包經營關系的新型用益物權。[20]不過，當人們問及農村土地承包經營權的內涵和外延究竟是什么？我們會頓然發現，在理論和立法等方面我們均有不足，特別是在憲法等方面還存在立法上的缺失。
第一，表現為權屬主體的缺失。從法律規定來看，《中華人民共和國憲法》第十條規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自然地、自留地，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用。”從該規定看，農村土地所有權的主體是“集體所有”。“集體”是什么？“集體”與“農民”之間是何種關系？這里的“集體”一般是指“農村集體經濟組織”。結合《土地管理法》第10條的規定，“集體”一共有三種：“村農民集體”、“鄉（鎮）農村集體”、“村內兩個以上農業集體經濟組織”。可以說這種集體主體的虛擬和多樣性，導致農村土地所有權主體模糊不清的現象嚴重，導致諸多損害農民土地承包經營權現象的產生。用農民自己的話說：集體所有就是大家所有，個人沒有。解決所有權主體缺失的基本要求，就是應在憲法層面明確農村土地所有權的具體歸屬。一些學者提出將農村土地所有權性質確定為國家所有，再將農村土地承包經營權賦予永佃權的呼聲，是可以考慮的一種解決所有權虛擬缺失的辦法。
第二，表現為權屬缺失物權法定的內核。農村土地承包經營權是新型用益物權，這一點《土地承包法》已有明確的規定，相信未來的民法典也會作出相應的規定。但根據物權法定原則，當事人不得創設與物權法定的內容相異的物權類型。而事實上，《民法通則》、《農業法》、《土地管理法》都明確規定土地承包方與發包方可以訂立承包合同，約定雙方權利和義務，顯然與物權法定要求相違背。1999年最高人民法院《關于審理農業承包合同糾紛案件若干問題的規定（試行）》第23條規定的關于農村承包經營合同的糾紛處理按違約責任處理的做法，農村土地承包經營人對其權利在效力上的非自由處分性和管理債權化的特點，使農村土地承包經營權的效力上欠缺物權法定要求，再加上農村土地承包經營權變動，還尚未建立登記制度，使其缺乏物權公示法定要求，必將導致農村土地承包經營權內容的不確定，效力的不穩定，權屬的不穩定和交易安全無保障等問題[18]。要解決這一問題，必須從法律上明確農村土地承包經營權的物權的基本內容。
第三，欠缺土地征用補償的規定。農村土地承包經營權保護的缺失還表現在憲法中沒有規定征用土地時的賠償或補償的規定。實踐中，我們經常發現因土地征用問題所產生的損害農村土地承包經營權的情況，一些地區甚至出現因土地征用問題而引發的農民與政府的沖突事件。征地是國家運用公共權力割讓農村土地所有權和農村土地使用權的行為。即使農民的土地產權被界定得相當清楚，國家仍然可以運用權力改變產權的歸屬。這種以國家公共權力為后盾割讓老百姓財產權的行為，歷來是一個國家的憲法和法律規范的對象。[21]
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