[ 王政 ]——(2006-9-1) / 已閱17210次
試析我國集體財產所有權的虛化問題
王政
近代啟蒙思想家盧梭（Rousseau）有句名言：“人性的首要法則，是要維護自身的生存；人性的首要關懷，是對于其自身應有的關懷”。毋庸質疑，財產是維系生命的基本手段，是實現人類理想境界不可或缺的物質基礎。法律正是通過保護財產的所有權來保護人類的自由的，所有權與人類對自身命運和發展的終極關懷有著極為密切的聯系。也正因為如此，我們認為：盧梭的這句名言暗含了財產對人類的重要性和保護財產所有權制度的重大意義。
那么，何謂財產的所有權呢？在我國，法律通行的所有權概念為“所有人依法對自己的財產享有的占有、使用、收益、處分的權利”。所有權為完全物權，它賦予權利人全面支配物的一切可能性，除了法律和公序良俗外，不應受到任何的限制。
本文正是建立在所有權這些本質特征的基礎上，通過描述和分析我國集體財產所有權的現狀來證明自己的論點的，即“在我國，集體財產所有權事實上已完全被虛化，法律最好應放棄類似‘集體財產所有權’這樣的用語或表述”。
一、首先分析一下所有權制度的本質特征
所有權的本質特征也即所有權的根本屬性。根據馬克思主義的法學觀點，所有權的本質被認為是表現并保護一定社會形態下的所有制關系。馬克思指出：“一切生產都是個人在一定社會形式中并借助這種社會形式而進行的對自然的占有”。這意味著，人類的生產活動，體現為人指向自然（也即物）的活動。正是這種人對于特定范圍內財產的自由支配，構成了所有權這一權利的靈魂。根據這一觀點，一定社會中所有權法律關系的狀況，不過是該社會生產資料歸屬狀況的寫照。
關于這個問題，西方學者有許多不同學說，如先占說、勞動說、人性說、法定說等。其中，先占說認為，所有權的本質是對于無主物的優先占有的一種認可；勞動說則認為，所有權的本質是對于自己勞動所得的認可和保護；而根據人性說的觀點，所有權被描述為人類天性的要求，也即定分止爭、各得其所的要求；法定說則認為，正是由于上述人類與財產的關系，法律才創設了所有權制度，其本質就是人類利用自己創設的這種法律手段來調整人與財產的關系，從而維護正常的社會秩序。上述各說都從不同角度解釋了所有權的某些本質特征，其中法定說最易被人所接受。
從所有權所包括的內容進行分析，所有權包括占有、使用、收益和處分這樣幾項權能。其中，占有是指對物（財產）的事實上的管領，這是所有權最基本的一項權能，也是所有人能夠直接支配其物的前提。使用則意味著依據該物的性能或用途加以利用，來滿足某種需要的具體活動。收益則指獲取物的增殖（孳息）。處分指所有人在事實上或法律上變更或者消滅其對物的權利行為。占有、使用、收益、處分這四項權能只是從不同角度表現了所有人對物的自由支配的各種可能性及權利的概括性，并非上述權能的簡單相加。
從權利自身的角度去理解，所有權是通過人（包括自然人、法人和其他具有法定資格的主體，如國家等）對物的支配來反映或界定人與人之間的關系的。某人對某物擁有所有權意味著該人以外的一切人均不得妨礙其權利的行使。一旦他人妨礙了所有人權利之行使，所有人便有權請求消除此種妨礙。即所有權本質特征要求其必須含有所有人基于對特定范圍內財產的權利而產生的對一切非所有人的直接救濟權利或消除妨礙請求權。
通過以上對所有權本質特征的分析，我們應當肯定的結論是：1、所有權的主體必須是清晰的、明確的，不存在沒有主體的權利。2、所有權的客體應當是具有價值或使用價值的物或可以物化的財產。3、所有權的內容應當是法定的，只有法律所認可或保護的權利對所有人而言才有實際意義。4、所有權制度是產生其他一切權利制度的基礎，是整個權利大廈的基石，人類離開了對其賴以生存的物的基本權利，也就無所謂其他交換權利、人格權利、對國家和社會生活的管理等權利。離開了所有權，其他一切權利很可能會變成空中樓閣。
二、關于我國集體財產所有權的主要分類表現形式
依據我國《憲法》的規定，社會主義經濟的基礎是生產資料社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。本文分析的正是公有制中的集體財產所有權制度，關于全民所有，在此暫不涉及。目前，我國的集體財產所有權又是以怎樣的形式進行表現呢？
首先，從集體財產所有人身份角度考慮，我國的勞動群眾集體所有制分為城鎮勞動群眾集體所有制和農村勞動群眾集體所有制。因為目前，在我國大量地區依據勞動群眾生活或工作地域依舊將勞動者劃分為農業戶口和非農業戶口，這種劃分必然影響了勞動群眾占有生產資料和自然資源的差異，直接導致他們現實社會中處于不同的政治和經濟地位。
其次，從勞動群眾集體范圍的大小分析，我國勞動群眾對生產資料的集體所有又可分為：班組（生產小隊）集體所有、村（生產大隊）或一般企業單位集體所有、鄉鎮集體所有、縣區大集體所有。但是，從目前的實際狀況來看，這種區分是模糊的，只是名義上的，從集體成員對集體財產享有的實際權利內容看，似乎無法準確確定哪一級集體是真正的所有權人。
再次，從勞動者擁有集體財產的具體類別看，我國勞動群眾集體所能夠擁有的財產包括：1、由法律規定屬于集體所有的耕地、自留地、宅基地、森林和山嶺、草原、荒地、灘涂等；2、由法律規定屬于農村集體所有的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟財產；3、由法律規定的屬于城鎮集體所有的手工業、工業、建筑業、運輸業、商業、服務業等行業的各種形式的合作經濟財產；4、由集體企業或單位對非集體他性質的企業或單位進行投資所產生的以股權形式表現的財產。
最后，根據集體財產歸屬單位的多寡，可以分為單一集體財產所有權和復合集體所有權（由兩個或兩個以上集體單位所共有）；根據財產的自然屬性，可分為集體動產所有權和集體不動產所有權；根據其他標準，還可將集體財產劃分為更多的具體類別，在此就不再一一列舉了。
三、關于集體財產所有權發生變動時所面臨的法律尷尬
處分權是所有權的一項重要權能，甚至是被認為擁有所有權的根本標志。沒有處分權，所有人便無法實現生產資料與勞動力的結合，無法實現物的交換及權利的轉讓所帶來的收益。換句話說，處分權是最能反映所有人對物的實際支配的權利；而處分的目的恰恰又是為了收益，收益權又是現代所有權的本質特征。在貨幣經濟和信用經濟條件下，所有權的重心正日益由占有轉向用益（這一走向，我們稱之為“從管領到用益”）。然而，在我國，對集體財產所有權而言，我們卻很難找到處分和收益兩項基本權能；甚至在特殊情況下，連占有和使用的權能都不具備。在集體財產所有權（如土地、企業產權及資產等）發生變動時，我們會面臨一系列法律上的尷尬局面。具體情形如下：
（一）農村集體土地所有權發生變動時所面臨的法律尷尬。在我國，對農村集體土地由村小組、村或鄉鎮級政府以集體名義進行占有，以使用權承包或租賃的形式有償交付農民使用（不少學者認為，目前農民這種使用集體土地的方式相當于前資本主義的“永佃制”）。按照我國土地管理方面的法律法規，名義上擁有集體土地所有權的各級集體組織或單位對集體土地使用權是不能隨意處置的，尤其不能隨意進行轉讓買賣。但是縣級以上的政府可以代表國家從農民手中購買集體所有的土地，購買土地的價格（或補償）完全以政府定價的方式由政府單方說了算，集體土地的所有者除了服從外，沒有討價還價的余地。另外，對集體土地買賣所得款項，農民只能得到一小部分，大部分收益由征地的各級政府（主要是地方政府）和集體組織的代表占有并支配。也就是說，從所有權轉移所要求的基本權能看，農村集體土地所有權是不具備收益和處分兩項基本權能的。
（二）城鎮集體企業產權發生變動時所面臨的法律尷尬。在我國，為了解決城鎮非農業戶口人員的就業問題，各地鄉鎮（包括以前的人民公社）或縣級政府曾組織成立了大批的城鎮集體所有制企業。這些城鎮集體所有制企業在解決城鎮非農戶口就業方面無疑發揮了重要作用，許多企業都從幾個人起發展到成百上千人的大企業。為明晰企業產權、規范這些企業的運營，國家曾出臺過大量法規或政策文件來要求這些企業進行產權重組或改制，即要求企業職工或外部人員來買斷企業資產或股份。對這些改制企業而言，其在最初成立時，往往政府并沒有投入資金，企業財產完全是由集體企業的勞動職工共同創造或積累的，勞動職工應當是企業資產的實際所有人，應當擁有企業資產的實際處分權和收益權。但是實踐中，對城鎮集體所有制企業進行產權重組或改制的決定權卻完全由縣級以上政府控制，出售城鎮集體企業資產或股權所得的收益完全歸地方政府財政，地方政府實際成了城鎮集體企業資產的所有人。可見，城鎮集體所有制企業的集體成員本身并不擁有企業資產處分權和收益權。所謂的集體所有權也僅是名義上的，與國家所有權或政府所有權本身并無二致。
（三）農村集體財產所有權轉為城鎮集體財產所有權或國家所有權時所面臨的法律尷尬。從所有權發生變動的原因角度看，所有權發生轉移只能通過買賣、贈予、互易、繼承等法定的方式進行。但是，在我國，從農業戶口轉為城鎮非農業戶口所引發的戶籍身份上的變化卻能使集體財產所有權發生變動。如將農業戶口轉為非農業戶口后，集體所有的土地便自動轉化為國家所有的土地（當然使用權仍可能還歸原來耕種的人員）；農村集體所有制的企業便轉化為城鎮集體所有制的企業，實際上是政府擁有支配權和收益權的企業。當然個別農業戶口的人員如因讀書、轉干等原因轉為非農業戶口時，其也會因此失去原農村集體成員所享有的集體財產所有者利益。可見，我國的集體財產所有權帶有很強的主體身份性，不具有處分前的永久占有或使用權能，其實際擁有者和使用者帶有很大的不確定性。
（四）利用集體財產從事經營或對外投資所產生收益處分或產權界定時所面臨的法律尷尬。隨著我國實行改革開放政策，不管是在農村還是城市，都出現了大量的集體所有制企業（一般稱之為“鄉鎮企業”，改革初期，許多私營或股份合作性質的企業一般都掛靠在集體所有制企業的名下）。這些企業通過對外投資或相互參控股，不少企業還發展成為大型的企業集團。但是，對大部分鄉鎮企業而言，其最終產權人往往是不清晰的。一般說來，這些企業所占用的土地最初都是集體所有的土地，所使用的資金也往往有部分是集體組織所投入的。但是這些企業往往僅由部分集體成員（甚至是少數個人）所控制，若企業經營或對外投資產生虧損，損失的自然是集體成員的利益；若企業經營或對外投資產生利潤或收益時，卻一般將這些利潤或收益留在企業內部，不會分給集體成員。因為企業股東是以虛化的集體名義出現的，集體成員并不必然是股東身份，所以，單個集體成員是無法享有這些企業通過滾動發展所積累資產的所有者權益的。這樣，誰管理或控制著集體所有制企業，誰實際就變相成了集體所有制企業的所有人。這也是我國集體所有制企業產權無法界定清楚的根本原因之所在。
鑒于上述分析，我們認為：在我國，集體財產所有權實際上是一個被完全虛化的概念，從法律角度講，現實中已經沒有存在的必要。從法律主體角度看，集體所有權實際上是不存在的，因為法律對集體的范圍是界定不清的。從所有權所要求的四項基本權能看，集體所有權也是不存在的，因為對集體成員（即便是作為一個整體）而言，不完全具備占有、使用、（尤其是）收益和處分權利的財產不應稱之為法律上的所有權。從所有權發生轉移的原因看，我們以主體戶籍身份發生變化來界定集體財產所有權發生轉移也是無法找到所有權轉移的法理依據的。
四、解決集體財產所有權虛化的途徑探討
中國有句古話：“名不正，則言不順”。我們習以為常的“集體財產所有權”實際上根本不符合所有權的法律特征，如果我們堅持將不具備所有權各項權能的農村土地、鄉鎮企業資產冠名為“集體所有”，那么我們只會制造所有權理論和實踐的混亂及沖突，更不利于很好地解決集體所有財產的管理和用益。所以，我們應當為集體財產所有權進行“正名”，力求解決好集體財產所有權被虛化的問題。如何解決呢？本文在此就試著提出幾點粗淺的想法供大家批評討論。
（一）關于解決農村集體土地所有權虛化的問題。筆者以為：公有制的經濟基礎是由我國憲法規定的，主張將“土地私有化”的論點肯定是違反憲法和法律的。即然名義上歸集體所有的土地實際上不具備所有權的各項權能，那么倒不如干脆將集體所有的土地全部宣布為國家所有，實行“耕者有其田”的制度，由國家將土地租賃或承包給農民或單位長期使用，干脆從法律上直接宣告農民對土地的各項使用權限，以免農民不斷抱怨政府搶占其所有的土地。這樣，至少還可以在土地使用權征用的過程中，讓土地使用者有充分理由直接獲得土地補償款，避免虛化的集體組織以土地所有者代表的身份進行中間盤剝。
（二）關于解決城鎮集體財產所有權虛化的問題。我國法律已經規定，城鎮集體所有的手工業、工業、建筑業、運輸業、商業、服務業等行業的各種形式的合作經濟財產屬于公有制財產。但在這些經濟形式的運營中，偏偏存在這些財產產權歸屬不清的問題，而且在處分時收益又全由地方政府拿走。那么我們如果想解決城鎮集體財產所有權虛化問題，方法或途徑只有兩條：要么將城鎮集體所有制經濟從法律上全部宣告為國有經濟；要么對城鎮集體經濟單位進行股份化改造，將城鎮集體經濟單位全部資產進行市場化處理，由城鎮集體單位的所有員工進行持股經營。對城鎮集體經濟而言，維持現狀只會導致其資產權益更加不清晰或造成更多的集體財產流失，并容易引發出更多的就業和貧富加劇等社會問題。
（三）關于解決農村集體合作經濟財產虛化的問題。除了作為不動產的土地之外，目前在我國農村，還存在為數不少的集體所有制企業（如村辦企業）。而且由于這些企業資產屬于抽象的集體所有，管理又不到位，多數村辦企業的經濟效益不算好，有的甚至連年虧損，有的由集體組織（通過收取承包費或租金的方式）承包或租賃給個人經營，當然也有少數發展為較大型企業的。但是不管經濟效益之好壞，農村集體所有制企業的資產歸屬和利益分配同樣存在被“集體所有權”虛化的問題，不少這樣的企業實際成了某些村干部們的私人或家族企業。解決農村集體合作經濟財產虛化的問題，最好的方法是對農村合作經濟形式全部進行股份化或私有化改造，并且準許此類企業股份在農村社員之間進行自由轉讓。當然，這些農村合作經濟形式的企業使用農村土地也不應是無償的，也必須向原土地使用人定期交付租金或請求土地使用人通過土地使用權進行投資入股。為避免造成農民賣地后大批流亡的后果，法律最好禁止將農地使用權一次性低價賣掉或買斷的行為。
當然，解決農村或城鎮集體財產所有權虛化的問題是一個非常龐雜的系統工程，它不僅涉及到財產所有權本身的問題，更重要的是涉及到廣大勞動群眾的社會身份、勞動保障和就業、遷徙自由等系列問題。但是，我們始終認為：廢除集體財產所有制對解決集體財產所有權虛化問題至關重要。因為對創造財富的勞動者而言，其所固有或創造的財富若不被法律認可，其擁有的財產所有權若不能被具體量化或明確化，在各種社會群體力量的博弈過程中，真正的處于弱勢的社會勞動者的利益會逐步被社會強勢集團（往往以“集體”的名義）所侵占，其生存的合法權益將更加無法得到有效保障。
作為法律工作者，我們還認為：為保證權利主體法律地位明晰，從法律角度講，所有權除了國家所有（其本身就是已經被虛化的大集體）、法定的單位所有（包括政府、企業法人、社會團體和其他法律認可的社會組織機構等）和個人所有外，最好不應該再有其他的所有者主體表現形式。凡是不能被明確歸入具體單位和個人所有的物或財產，都應當被看成是國家所有的物或財產，而沒有必要在“國家所有權”之下再虛化出一個“集體所有權”的概念。對類似多個主體共同享有物或財產權益的情況下，法律應考慮按“所有權共有”制度進行處理。唯如此，或許我們才可真正實現定紛止爭、明晰產權以圖將社會主義市場經濟建成法制經濟的目的。
2006-8-31
（作者簡介：王政，系中企國盛律師事務所合伙律師，現為北京市律師協會公司專業委員會委員，主要從事公司證券、房地產和民刑訴訟等方面的法律業務，具有多年律師執業經驗）。
