[ 秦德良 ]——(2006-9-7) / 已閱24287次
地方立法監督小議
秦德良
[摘要] 地方經濟的發展，往往會迎來地方立法的高潮，當前地方立法存在若干問題，有必要制定《地方立法監督條例》。
[關鍵詞] 地方立法 地方立法監督
地方區域經濟市場化、地方區域法治化是一種共生關系，因而需要建立一個良好的區域法治環境，而這一環境的建構首先有賴于地方立法，通過地方立法進行利益重組。利益的變換是否合法、合理，是否為多數利益主體接受，將是地方立法成敗與否的關鍵，同時也是決定地方區域經濟市場化、地方區域法治化建設成敗與否的關鍵。隨著地方區域經濟市場化、地方區域法治化建設進程加快，地方立法將步入快車道，清除立法污染，防止立法腐敗，確保立法的針對性、前瞻性、公平性、地方性將是一項重要的任務，因而，地方立法監督的迅速啟動和有效運行顯得尤為必要。本文從地方立法存在問題入手探討建立和完善地方立法監督的措施。
一、地方立法中的常見問題
地方立法基本上分為三類：一是執行性法規、規章，約占三分之一；二是自主性地方性法規、規章，如《四川省計劃生育條例》，《行政執法監督檢查規定》等；三是補充性法規、規章，主要是民族自治地方的人大制定的自治條例和單行條例。這些地方性法規、規章的制定，有利于憲法、法律和行政法規在地方的實施，填補了地方的法律真空，然而亦出現不少背離地方特點和原則的問題。
第一，與法律或行政法規規定相抵觸，主要指有的法規或規章罰則內容不符合法律規定；第二，職權與職責設定不合理。多數地方性法規、規章都規定有行政管理方面內容，普遍存在的問題是，對行政機關所擁有的職權規定明確、細致、全面，而對行政機關在執法過程中應承擔的職責、義務規定較粗，較少，如只規定行政機關有權收費，卻不規定行政機關濫用處罰權時應承擔的法律責任；第三，地方立法中的部門傾向問題，主要表現為部門之間在法規規章中爭管理權、審批權、收費權、處罰權等。不適當地強調本部門利益，擴大部門權力，影響地方性法規、規章的公平與公正。部門傾向的原因主要來自于部門利益，一些部門的立法指導思想不端正，旨在通過立法強化部門利益和地方保護主義，少數利益集團借立法之機爭權奪利，以立法之名行謀私、侵權和壟斷之實，甚至以立法形式縱容庇護亂收費、亂攤派、亂處罰等現象；第四，重復立法，缺少地方立法特色。一種情況是國家有法律、法規，地方制定實施辦法，但缺乏地方特色；另一種情況是省、市之間的重復立法。前者照搬其上位法規定，追求“大而全”，難以體現地方性法規“少而精”特點，這不僅使該法規、規章失去了地方立法意義，而且也降低了其上位法有關條文效力。后者不僅浪費了立法資源，而且可能造成法規之間的不統一，給執法帶來困難；第五，在解決改革難點的問題上，立法仍然滯后，缺乏探索精神，如國有資產管理、企業轉制、社會保障等方面的地方立法還不能適應改革和發展的需要。
地方立法出現的這些問題，除了與立法人員素養、立法技術方面的缺陷有關外，一個重要因素是缺少地方立法監督。
隨著地方區域經濟市場化、地方區域法治化建設進程加快，地方立法的任務將十分艱巨，立法者應“樹立把地方立法納入可以確定的預期，即以投資收益有保障預期的觀念，以經濟全球化亦即WTO規則為導向，制定鼓勵，保障投資者合法權益為模式的地方法規。”[1] 這些法規將主要涉及到國企改革，高新技術產業、人力資源、投資管理與風險、金融市場社會保障、勞動就業等與投資需求與人才需求有關的地方性法規、規章。這些法規、規章的制定將會有極大的風險，如何保證其合法性與合理性？我們認為最基本的就是要建立和完善地方立法監督制度，首先制定《地方立法監督條例》。
二、建立和完善地方立法監督制度
地方立法監督是指有地方立法監督權的主體對地方立法過程和立法結果的監督，包括“以權力制約權力”式的監督以及“以權利制約權力”式的監督。地方立法監督是地方立法制度的重要內容，然而它卻是地方立法的最薄弱環節，表現在主觀上缺乏對地方立法監督的必要認識和自覺；地方立法監督制度不完善，流于形式化，缺乏可操作性；地方立法監督實踐存在障礙。但是公正、公平的地方立法需要監督，“各立法主體自身目的和職能目的的差異性是立法監督發生的根本原因。”[2]
以四川省為例，地方立法監督對象和內容主要有對作為立法結果的省人大及常委會制定的地方性法規、省政府制定的地方性行政規章，成都市人大及常委會、市政府制定的地方性法規、規章，甘孜、阿壩、涼山三自治州，木里，馬邊、峨邊三自治縣制定的自治條例、單行條例的監督以及對立法行為（立法過程）的監督。監督地方立法對象和內容主要是看立法結果和立法行為是否具有合法性（立法權限、程序、內容），是否具有合理性。“什么是‘合理’？‘理’就是按民主、民意、公正、效率、負責等價值所作出的一種判斷。”[3] 強調合理性，是為了防止地方立法的隨意性。
地方立法的監督方式主要有批準、備案審查、清理、改變和撤消，選擇適用制度，群眾監督，這幾大制度等共同構成了地方立法監督體系。
第一，建立地方立法監督程序制度
地方立法監督應遵循法定程序。地方立法監督程序是指對地方立法行為和立法結果的合法性、合理性進行審查的步驟、形式和期限等，從步驟方面看，包括地方立法監督議案的提出、審議和處理；從形式方面看，有質詢、聽證等各種監督形式；從期限方面看，地方立法監督應遵循法定時效，如根據《立法法》第63條規定，省人大批準省級市人大制定的地方性法規的期限是四個月。《立法法》對立法監督程序規定比較籠統，為確保地方立法的合法性、公正性、科學性和適用性，地方省人大應盡快制定《地方立法監督條例》，將地方立法提高到地方性法規層次予以保證。
第二, 建立地方立法責任和地方立法監督責任制度。
立法既包括立法權，又包括立法責任；立法監督既包括立法監督權，又包括立法監督責任。無論是立法還是立法監督，違法都應承擔相應過錯責任。立法責任和立法監督責任的缺乏，是中國立法監督制度的一大缺陷。缺乏立法責任和立法監督責任，直接影響到立法監督的效力。地方有必要確定地方立法責任和地方立法監督責任，從而增加地方立法監督的實際效能，變放任監督為有效監督。
第三，健全和完善批準制度。
據《立法法》第63條，第66條的有關規定，省級市人大及常委會制定的地方性法規、自治州、自治縣人大通過的自治條例和單行條例，須報省人大常委會批準后生效。批準制度是事前監督，防止在合法性和合理性方面存在問題的法發生法的效力，但它使制定地方性法規的程序過于繁瑣、復雜，導致地方立法周期過長，地方立法工作滯后且加重省人大常委會工作負擔，實踐中批準標準也不統一，因而有必要改進批準制度，明確界定批準的含義、標準與程序。
第四，健全和完善備案審查制度。
備案審查制度是1987年由全國人大常委會，國務院先后發文建立起來的，1990年國務院正式發布了《法規規章備案規定》。據《立法法》第91條，第92條規定，備案不僅僅是登記、統計、存檔，而且更重要的在于審查，是事后監督。據《立法法》第89條規定，地方性法規、規章一般應報兩個機關備案。省人大及常委會制定的地方性法規，應報全國人大常委會和國務院備案；省級市人大及常委會制定的地方性法規，自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例，由省人大常委會報全國人大常委會和國務院備案；省政府制定的規章報國務院、省人大常委會備案。報備時間是公布后的三十日之內，接受備案的二機關都有義務審查。實踐中，地方性法規、規章的備案審查制度極不完善，一是地方立法機關不報送，二是備案機關未進行實質性審查，因而健全和完善備案審制度很有必要，有助于消除地方立法中越權立法、濫立土法、法與法沖突現象。
第五，完善清理制度。
清理制度是地方立法機關的內部監督制度，它是指有權立法的地方國家機關，在其職權范圍內，以一定方式，對其所轄范圍內存在的規范性文件進行審查，確定它們是否繼續適用或是否需要加以修改、補充或廢止的專門活動。清理應有嚴格程序，包括清理案的提出、審議，清理結果的公布，清理應定期進行，必要時進行集中清理或專項清理。清理應制度化、民主化，省人大常委會應起榜樣作用。
第六，完善、強化改變和撤消制度。
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