[ 辛炳辰 ]——(2006-11-1) / 已閱12511次
我國憲法監督程序制度的現狀反思及設計
辛炳辰
一,我國憲法監督體制的現狀
現行憲法(1982)所規定的憲法監督制度,在內容上與之前幾部憲法相比較,有了很大的改進與完善,使憲法監督基本上實現了有法可依,有章可循,大體上從四個方面確立了現行的憲法監督體制：①明確憲法地位，表明其最高性。通過對憲法最高法律地位和最高法律效力的確認，為憲法監督機關對憲法實施的監督提供了保障，也表明憲法監督機關的權威來源于憲法這一根本法的賦予。②明確憲法的規范性。在《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》第5條第3款規定“一切違反憲法和法律的行為都必須予以追究”同時也規定了具體的追究方式，如罷免有關人員的職務、撤消違憲的法律法規，使其產生的法律效力喪失掉、不批準違憲的法律法規等。這實際上是憲法監督落到實處的具體表現。③明確憲法監督主體及職權。《憲法》第62條第2款，第67條第1款規定了“全國人大及其常委會享有憲法監督權”同時也規定了“全國人大及其常委會享有審查權、批準權、改變權、撤消權和罷免權”任何一項制度要落到實處，都離不開特定的主體予以實施，現行憲法監督制度也不例外。④明確規定了憲法監督的方式有事前審查和事后審查。這就要針對不同的立法主體，不同的立法性質采取相應的監督方式。
然而我們也應當看到，現行憲法監督制度總體上仍存在著諸多不足之處，學術界對此探討較多，歸納起來有以下幾方面①憲法監督缺乏專門性，許多學者認為應當設置專門憲法監督機關，使憲法監督成為專門機關的專門活動。當前憲法監督主體的設置缺乏科學性，全國人大及其常委會本身作為立法機關，由其作為憲法監督主體，實際上成了自己立法自己監督，顯然有損憲法監督的權威性與實效性。②憲法監督缺乏經常性。這是由于全國人大是采取會議的形式來召開，而全國人大每年僅舉行一次例會，常委會也是每兩個月召開一次，而各常設專門委員會又無權主動行使憲法監督權，這必然會造成一定的監督不連續，使憲法監督缺乏經常性。③憲法監督缺乏可操作性。這是筆者認為的現行憲法監督體制最大的弊端。憲法本本身雖確立了大體上的憲法監督制度，但由于缺少具體的程序規定和具體的監督標準，使變得模糊不清，難于運作，實踐時遇到極大困難。筆者認為，一部好的法律，一項好的制度，只有通過具體的實施才具有生命力，才能真正為人們所感知、所貫徹，否則最終將成為一紙空文。作為貫徹與體現憲法的最高權威與最高法律效力的憲法監督制度，其實施與否，更是倍受關注。當前憲法監督存在的諸多不足中，最應引起注意的便是憲法監督缺乏程序制度，這使大體上成型的憲法監督制度卻難以付諸實施。
二、我國憲法監督程序制度缺失的反思
正如李忠教授所述：憲法監督程序是憲法監督的載體，是連接憲法監督機關和社會現實的橋梁。離開了憲法監督程序，憲法監督將寸步難行。同時李忠教授還針對憲法監督程序的重要性，舉了一個簡單而深刻的例子：在九屆全國人大第一次會議上，議程安排上出現嚴重的程序錯誤，李鵬同志當選全國人大常委會委員長在先，國務院總理產生在后。也就是說，在李鵬同志當選全國人大常委會委員長時，還兼任著總理，這就與全國人大組織法規定相悖，但由于缺少事前審查程序，這一錯誤也未得以及時發現和糾正。的確如此，如果沒有憲法監督程序制度，縱使明確了憲法監督主體，但如何具體實施監督？監督的方式就具體如何操作呢？無疑都成了紙上談兵，從而也使得憲法監督的權威性大打折扣。
可見憲法監督程序是非常重要的，對于保障憲法規定的實體內容的實現是不可或缺的。尤其是對違憲給以處理和制裁時更要遵循一定的規程和步驟。實際上，現行憲法不僅在關于一定行為的合憲性監督方面缺乏程序性規定，而且對規定堪稱詳細的法律、法規的合憲性監督方面，同樣也缺乏具體的程序性規定。比如對國務院的行政法規、省級國家權力機關制定的地方性法規、民族自治地方制定的自治條例，單行條例的合憲性審查上就沒有任何程序性的規定，那么立法為何會出現如此的偏差呢？憲法監督程序何以被立法者遺漏呢？這不得不引起我們的反思。
筆者認為出現這種狀況存在以下幾方面原因：①憲法監督實體制度仍不完善，憲法監督的權威性尚未樹立。眾所周知，新中國成立后，我國法制建設走了一個很大的彎路，使的法律在政治生活說權威性一直難以樹立，憲法同樣如此。一直到1982年新憲法的制訂，才有了大體上確立起來的憲法監督制度。然而由于憲法的最高權威性和最高效力性在人們的普遍觀念上尚未形成，使得憲法監督制度同樣不受重視，甚至可以說未取得立法者的重視，在憲法監督實體制度尚不完善的情況下，憲法監督的程序制度更是直接缺失。②受千百年來形成的重實體、輕程序的傳統法制觀念的影響。憲法監督程序同其他任何的法律程序一樣，都不應是一個純粹的形式問題，而是應有其獨立存在的價值。但由于重實體、輕程序的傳統法制觀念的影響，人們在選擇時更側重于實體上去構建憲法監督制度，傾向于用實體上的憲法監督制度去實現憲法監督的立法目的。而實際上忽視了作為橋梁的憲法監督程序制度的構建，憲法監督已然舉步維艱。③憲法本身存在的原因。一般說來，大多數憲法條款都無需專門機關適用。尤其是部分憲法條款缺乏規范性，不具有直接法律效力。如憲法序言中的敘述性條款、具體規則中的提倡性條款等，這就會造成既然憲法本身許多條款不具有可實施性，那么憲法監督也沒有必要規定具體程序的假象。對于憲法的規范性條款,憲法又不具有可訴性。憲法作為最高法，與其他部門法一樣，具有法律的一般屬性，如規范性，可操作性，強制性等。“法律的可訴性，應當成為法律，特別是現代法治國家法律的基本特征之一。”（注：王晨光：《法律的可訴性：現代法治國家中法律的特征之一》，《法學》1998年第8期。 ）而我國卻尚未建立憲法訴訟制度，憲法還不具備可訴性，從而使憲法的最高法律效力大打折扣。④一定范圍內存在的誤解。這里一定范圍，筆者認為也包括學術界及立法者中的部分同志。正如王廣輝教授在《通向憲政之路》一書中指出：有人認為，在我國憲法監督制度中，對法律法規合憲性的審查是有程序可遵循的。這種程序就是憲法和人大議事規則規定的人大及人大常委會審查議案的程序。實際上，從這一程序的內容可見，其針對性是很明確的，局限于審查議案，而非憲法監督。即使審查議案的程序設計與憲法監督的程序設計存在一定程度上的共性，然而有共性也必然存在各自的特殊性，二者畢竟是不能合二為一或相互取代的。
三,我國憲法監督的程序制度設計
憲法監督程序作為憲法監督機關在行使憲法監督權力過程中，必須遵循的方式與步驟，其具體設計時最根本的出發點應當立足于監督對象，即憲法監督程序應適應具體是實體內容，主要包括：行使違憲審查權、審查法律，法規合憲性、有關國家機關，社會組織和公職人員行為的合憲性及進行憲法審判等。從憲法監督的內容來看，憲法監督程序與我們日常所談的三大訴訟程序是不同的，主要表現在以下三方面①兩種程序的性質不同。憲法監督程序主要涉及憲法構建下的政府權力的分配，其目的在于保障公民權利不受政府非法干預。而三大訴訟程序則是一般調整平等主體的公民之間的關系以及公民與行政機關之間的關系。②憲法監督程序采取獨特的審查方式即事前審查和事后審查。③審查的表現形式不同。憲法監督程序采取書面審查為主，在實行司法審查的國家也采取審判的方式。而三大訴訟則一般以審判為審查形式。可見憲法監督程序在我國現行憲法監督體制下與三大訴訟程序是截然不同的，是不能僅僅從三大訴訟程序著手，生搬硬套，憲法監督程序有其自身的獨特性。
具體而言，憲法監督程序要與憲法監督的實體內容相適應，其表現出的獨特性應包括：①法定性。即憲法監督程序是憲法賦予監督主體進行憲法監督應當遵循的程序，其依據是憲法，其程序規則不得與憲法相抵觸。它是憲法監督主體履行職責的保障，是不能隨意變更的。②特定適用性，即監督程序要與憲法監督的實體內容相適應，二者相互依存。憲法監督程序僅僅適用于憲法監督，不適用于對其他性質案件的處理和裁定。同樣憲法監督內容的多樣性與復雜性，也決定了憲法監督程序的普遍性和特殊性。③程序性。作為一項具體的程序來強調其程序性，實際上是強調，在憲法監督程序的設計上，必須要將憲法監督的實體內容落到實處，形成一個完整的憲法監督行為的過程。從而使憲法監督程序的環節能有機整合于一體，既必要也合理，對違憲的事實予以準確的裁判和處理。
憲法監督程序的設計在不同的國家有著不同的表現。尤其是憲法審查制國家的做法與非憲法審查制國家的做法存在著極大的差異。結合我國當前的憲法監督體制，和借鑒有關國家憲法監督程序的設計，筆者認為我國憲法監督程序應針對不同的審查內容，及法律法規和特定行為兩類，作出不同內容的設計：
1， 程序中的啟動環節。
啟動憲法監督程序，是憲法監督程序的第一個環節。如同汽車的發動。在實行憲法審查制度的國家，一般采取憲法控訴的模式。如德國憲法第93條第4款規定：任何人，鄉鎮或鄉鎮協會由于公共權力或某一法律侵犯了他的某項基本權利或自治權利，可以提出憲法申訴。俄羅斯、西班牙、奧地利等國也有類似的規定。這種方式是基于當事人的申請，一般而言憲法法院是不能實行職權主義主動審理的。美國的做法比較特別，采取調卷令的的啟動模式。而法國的做法，則更值得我們借鑒，其采取的是法定提交的模式，即規定法律法規在頒布、執行之前，必須提交給特定的機關即法國憲法委員會審查。可見基于議會制的法國模式與我國當前憲法監督體制是較為接近的。當前我國的憲法監督主要針對的就是法律法規的合憲性審查，而審查主體又是全國人大及其常委會，因而若采取法定提交的方式是可取的，雖然顯得被動卻行之有效。但是如若針對有關行為的合憲性審查就顯得余力不足了。筆者認為，我國的人民代表大會制畢竟與法國的議會制是不同的，有其獨特的優勢，如人大代表意志的普遍性、人大機構設置的廣泛性等，所以我們不僅可以針對法律法規的合憲性采取法定提交的方式，同時針對有關行為合憲性審查也可以采取申請的方式，即賦予公民對有關行為是否合憲向人大的專門委員會提起審查申請，并由該專門委員會作出是否提交與人大審查的決定。
2， 程序中的受理環節。
憲法監督程序啟動后要正常進行，必須是要啟動的理由得到憲法監督機關的認可，也就是通常所講的是否可以得到受理，這是監督程序的第二個環節。
受理環節在不同憲法監督體制的國家做法也是大相徑庭的。一方面表現為受理機關的不同，另一方面也表現為受理的具體條件不同。對此德國的做法是比較典型的，規定當事人向憲法法院提出要求解決的憲法性爭議的申請，依據《聯邦憲法法院法》第23條第1款是規定，必須符合兩個條件：①是以書面形式提出。②必須注明理由和提供必要的證據。對此，西班牙等國還強調了有關當事人訴訟資格的問題，以及為了維護憲法的最高權威性，美國采取的窮盡其他救濟方式的原則，當然窮盡原則的適用是有相當嚴格限制的。
針對受理環節，筆者認為主要是針對有關行為的合憲性審查，對法律法規的審查主張法定提交，憲法監督機關就必須依法作出審查，因此并不存在受理的問題。在受理的具體要件上，是否以書面形式提出并不是必要的條件，口頭方式同樣應當適用，甚而要考慮少數民族可以采取本民族語言提出申請的權利。當然說明理由和提供必要的證據則是應當具備的，此外還應當考慮行為與結果的因果關系，這對分析行為的合憲性也是相當重要的。
3， 程序中的具體審查環節。
這是憲法監督程序的主體所在，是最主要的關鍵部分。在司法審查制國家往往被稱為憲法訴訟的審理程序，主要包括證據認定、具體審判規則、時效制度、審級制度等問題。這樣的程序設計類似于普通訴訟程序，德國的做法即是如此。而在議會制國家，這一程序又被稱為審議程序，往往包括召集議會、聽證程序、具體審議程序等。當然，這種審議程序也被某些司法審查制國家所采用，如《俄羅斯聯邦憲法法院的聯邦憲法性法律》規定的憲法監督程序。
在我國由于明確規定了，憲法監督的方式即事前審查和事后審查方式，所以具體審查程序要與之相適應。但這種審查方式適用于法律、法規的合憲性審查。筆者認為，引入審議程序是有必要的，人大的專門委員會是將有關行為的合憲性審查問題提交于人大和人大常委會，從而，由此進入審議程序，根據有關材料的內容及相關證據，并且允許行為人做相應的陳述，通過會議和表決的形式作出是否合憲的決定。
4， 程序中的判決與決定環節。
在司法審查制國家，憲法審查的判決與一般民事、刑事案件的判決相同或類似，采取判決書的形式，對有關行為作出處理和制裁。如德國，《聯邦憲法法院法》第30條規定，聯邦憲法法院根據自由心證，依據言詞辯論的內容和調查證據的結果，經過秘密評議，作出裁判。但在非司法審查制國家，一般在審議后即采取表決的形式作出決定，然后通過公告的形式產生公示力，從而對有關行為是否合憲作出的認定。我國也因采取決定的程序，即與審議程序相結合在審議表決后作出決定，之后予以公示，這種決定的效力是應產生最終的效力，也就是說，不存在憲法審查制國家可能因裁判形式而引起上訴程序。
可見，我國憲法監督程序的設計，實際是針對審查對象分為兩種情形來設計：一方面針對法律、法規，因為我國現有的憲法審查制度對此規定的較為詳盡，程序的設計也相對簡單。另一方面，則針對有關行為的合憲性審查，設計的程序包括了上述的四個主要部分。當然，具體細化的程序，如是否需要在審議程序中增加聽證程序、是否要采取回避程序、以及是否要在決定程序后增加復議程序，則應結合我國當前的憲法監督體制狀況，做具體量化設計時應當慎重考慮的問題。
