[ 歐錦雄 ]——(2006-11-14) / 已閱10710次
法人制度的尷尬
——“廣西某市政府資產運作模式”質疑
歐錦雄
據中央電視臺報道，廣西某市政府將其管轄下的所有局委、事業單位的辦公大樓等國有固定資產全部收歸市政府，并由其成立的威寧公司對這價值20多億元的國有資產統一擁有產權、集中管理運營。今后市屬各局委、事業單位對這些國有資產將僅有使用權而無所有權。據稱，該市政府采取這一措施后取得了一定的經濟效益。
廣西某市政府如此運作政府資產真可謂獨樹一幟，應當說，這一政府資產運作方式屬于全國首創，因此，可將其稱為“廣西某市政府資產運作模式”。然而，首創的事物未必是先進的、正確的。改革開放時期，政府采取各種創新措施促進社會和經濟發展是無可厚非的，但是，政府的各項措施均應合法，否則，將破壞正常的社會和經濟秩序，妨礙社會的發展。廣西某市政府無償地將其屬下各局委、各事業單位的國有資產全部統收，是否于法有據？市政府將統收到的20多億元價值的政府資產的產權全部劃歸威寧公司并由其經營管理是否合法？這是十分重大的問題。自中央電視臺報道這一新聞后，筆者思緒萬千，不由自主地將這一事件與計劃經濟時代的無償平調公共財產的做法聯系起來，并產生了疑惑：難道我們又回到了計劃經濟時代？而廣西某市政府將其統一收歸的國有固定資產全部劃歸威寧公司來經營管理的做法則讓我聯想起英國巴林銀行破產案，并出現幻覺：假若有朝一日威寧公司出現貓膩而突然破產，該市政府及其屬下的各局委以及事業單位將何處藏身？
中央電視臺對廣西某市政府資產模式所進行的報道，已產生了新聞效應，想必不少政府主要領導人會認同這一做法，并可能認為這是值得推廣的新生事物。若真的如此，全國將出現其他市政府、縣政府或鄉政府，甚至省、自治區政府紛紛仿效南寧市政府的做法的現象。筆者認為，雖然“廣西某市政府資產模式”樹立了市政府的權威，但是，它束縛了各局委、各事業單位自主權，因此，這種政府資產運作模式將不利社會和經濟的發展，若任由其發展，后果難以想象。從法律角度分析，筆者認為，廣西某市政府資產運作模式具有違法之嫌，它還凸現了我國機關法人制度和事業單位法人制度的脆弱！
廣西某市政府資產運作模式與我國《民法通則》確立的法人制度背道而馳。法人制度是人類法律文明的產物，它具有降低風險，鼓勵投資，保障安全交易等方面的作用。我國《民法通則》所規定的法人類型除了包括企業法人外，還包括機關法人和事業單位法人。機關和事業單位是市場經濟的重要管理者和參與者，它們不可避免地也會參與一定的民事活動，因此，為了保障各級機關體系和事業單位體系的自身安全和社會第三方的交易安全，使各機關和各事業單位能順利地進行必要的民事活動，我國《民法通則》確立了機關法人制度和事業單位法人制度。既然機關法人和事業單位法人均屬于法人，那么，它們均需具備法人的基本條件，其中，最基本的條件是：具有自己獨立的財產。具有自己獨立的財產是機關法人和事業單位法人從事民事活動和其他活動的前提，也是它們承擔民事責任，行政責任的物質基礎。機關法人和事業單位法人的財產一般是通過征收、劃撥、財政分配、貸款、罰沒、經營等方式獲得。在廣西某市政府資產運作模式下，該市政府將其管轄下所有局委、事業單位的不動產全部無償剝離，致使其管轄下的許多機關和事業單位（尤其是事業單位）失去了自己的重要獨立財產，妨礙了它們的民事活動和其他活動。而將所有國有固定資產的產權劃歸一公司并由其經營管理，就猶如將所有的雞蛋放在一個籃子里，極大地增加了國有資產的安全風險。在該市政府統收這些國有資產前，許多機關和事業單位與第三方已形成民事法律關系，例如，承建建筑工程，購買大宗物品，等等，第三方與這些機關和事業單位建立民事法律關系往往是以這些單位當時所享有的獨立財產為前提的，因此，廣西某市政府資產運作模式也可能會損害第三方利益，并破壞市場秩序。該市政府利用行政命令“沒收”其管轄下的各機關法人和事業單位法人的財產，從實質上看，是行政權侵犯法人制度，可見，廣西某市政府資產運作模式是違背我國法人制度的。對于該市政府的做法，其管轄下的各局委和事業單位萬般無奈，但是，它們只能接受這一事實，這顯現了我國法人制度的尷尬！
廣西某市政府資產運作模式違反了《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》。該市政府將其所管轄下各局委和各事業單位的國有固定資產全部收歸市政府，并將其產權劃歸威寧公司并由其經營、管理、這是該市行政區域內的重大政治經濟事項，依法應由市人民代表大會討論和決定，然而，從中央電視臺報道來看，該市政府并沒有將這一重大改革交由市人大討論。如此重大的舉措未經過人民代表大會討論即自行其是，這反映了人治觀念在我國一些地區依然根源蒂固！
廣西某市政府資產運作模式的重要做法是：將統一收歸的該市各局委、各事業單位的所有國有固定資產劃歸威寧公司統一經營、管理。公司統管政府資產的法律根據何在？既然威寧公司是一個公司，這就必須按《公司法》規定組建、運作，它應有自己的董事會、總經理，它應按市場經濟規律辦事。而根據國家有關法律、法規或規章，政企應分開，機關不能辦企業。這樣說來，該市對威寧公司不存在直接指揮權，威寧公司作為一個獨立經濟實體將獨立運轉。凡是公司，就有可能盈利，就有可能虧損，甚至有可能破產。現實中各種公司破產的例子比比皆是。假若威寧公司在經營管理中拿這些政府資產去擔保、去拍賣或從事其他投資活動，那么，類似巴林銀行破產案的悲劇將不可避免。
其實，公司統管政府資產的做法是違反國有資產管理法律、法規和財政法律法規的。各級政府及其管轄下的各局（廳）委和事業單位的辦公大樓等國有固定資產，均屬于國家所有，它們具有專門的用途，例如，辦公樓的用途主要用于辦公，而不能隨意拿去經營盈利。國家所成立的各級國有資產管理部門負責行使對各種政府機關和事業單位的國有固定資產的監督管理權。各級國有資產管理局應保障行政事業單位的國有固定資產用于專門的用途，防止這些資產被隨意劃撥而用于商業經營。公司統管政府資產實屬嚴重違法之舉。
該市政府所采取的這一重大舉措的初衷可能是：通過大一統，使這些國有資產更好地保值、增值、平衡各單位工作人員的收入、防止一些單位出現腐敗現象，等等。殊不知，大一統并不必然會導致國有資產保值和增值。它也可能會使這些國有資產貶值，也可能會出現新的收入不平衡和新的腐敗。其實，解決前述的辦法是，加強國有資產管理的立法，依法管理、依法行政，以及綜合治理。
廣西某市政府資產運作模式的出現，體現了政府領導法制觀念的欠缺和人治觀念的牢固。政府資產運作并非兒戲，它不象小孩玩過家家，不似小孩捏泥人，今天捏個唐僧，明天捏個孫悟空，后天捏個白骨精……。在政府改革中，凡事應講個法字。改革中出現的重大違法之事不但會成為別人的笑柄，更重要的是，它會貽誤一方的發展。我國的法制建設、法制宣傳已有一二十年，但是，許多政府官員的法制觀念依然淡薄。這也難怪，在我國，上至中央、下至鄉鎮，在從事行政執法工作的公務員中，具有法學本科及法學本科以上學歷的人員所占比例極小，與英美法德等法治發達國家相比，凸現了我們的差距。廣西某市政府資產運作模式的出現的根本原因是政府官員法制觀念的淡薄，因此，加強培養政府官員法制觀念，設立政府法律顧問，是政府改革和公務員隊伍建設中應予重視的問題。
廣西某市政府資產運作模式的產生，顯現了我國法人制度的尷尬！自《民法通則》確立法人制度至今，我國的企業法人制度日臻完善。國有企業法人制度通過所有權和經營權分離，或所有權與股權分離等方式使企業法人的產權得以明晰，從而促進了經濟發展。但是，我國機關法人制度和事業單位法人制度很不完善，例如，對于各機關、各事業單位的獨立資產如何確定和劃分以及這些單位對這些資產享有哪些權利和義務，我國現行民事法律并未有明確規定；對于上級機關或事業單位對下級機關或事業單位的獨立財產有何權利等問題，也未有明確規定。當前，我國正在醞釀制定《中華人民共和國民法典》，筆者認為，未來的《民法典》應建立詳盡而完善的機關法人制度和事業單位法人制度。若是，“廣西某市政府資產運作模式”，休唉！
作者簡介：歐錦雄（1964-）男，廣西玉林市人，廣西政法管理干部學院教授。
