[ 王琳 ]——(2001-12-28) / 已閱13093次
司法改革：分級管理還是垂直管理
王琳
司法機關的分級管理指的是各級司法機關的黨組織受同級地方黨委領導，司法官員歸同級黨委及其組織部門挑選和管理、由同級人大及其常委會選舉和任免，司法賴以運轉的資源也由同級人民政府及其財政部門劃撥。正是這種對司法機關在人、財、物上的分級管理目前已被普遍認同為司法改革在推進過程中步履緩慢的最主要障礙。
分級管理的弊端是顯而易見的，首先，分級管理是滋生地方保護的溫床。司法機關在賴以運轉的司法資源的配置上都有求于當地政府，地方司法受制于地方也就難以避免了。由于背負服務于地方經濟發展大局的重擔，只要司法行為涉及到具體的地方利益，來自地方的壓力與阻力便會飄然而至。“端人的碗，受人的管”，這在“管人的”和“被管的”看來，不都是那么自然而然么。于是，地方司法機關便真正成其為地方的司法機關，而不是國家設在地方的司法機關。這種司法權的地方化幾乎在訴訟的每一個階段都俯手可拾：在案件管轄上，為搶占處置相關財產或利益的有利地位，有的司法機關授意當事人虛構合同，人為制造假案予以受理；有的明知外地司法機關已依法受理，仍以同一事實、理由重復立案，甚至更改立案時間，使本地立案合法化；在案件審查上，有的司法機關為保護本地區當事人的利益，不惜故意混淆經濟糾紛與經濟犯罪的界限；有的司法機關為減少本地當事人的損失，亦不惜先來個違法的訴前保全，強行凍結或先行劃撥以不讓本地資金外流。在司法協助上，有的司法機關對異地協查、協助或置之不理，或向協查方收取種種費用或提成；有的對外地司法機關在本地辦案明協助，暗拆臺，為本地當事人通風報信，出謀策劃，幫助當事人逃避或隱匿財產。至于基由地方保護而造成同一財產被不同司法機關重復查封，同一事實被不同司法機關作出不同判決的混亂狀況更是屢有可見。多年來，這種種怪現狀就在國家的三令五申下禁而不止、除而不絕。
其次，分級管理破壞了國家法制的統一。司法受制于行政的一大惡果，就是令司法官員在缺乏必要保障的司法環境下被動地背斥了尊嚴的法律，而造成了就國家而言，法官只知有地方，不知有中央；就地方而言，法官只知服從地方利益的“大局”，而不知服從憲法和法律這個“大局”。從世界各國的司法體制來看，司法官大部分由國家任命，而不是由地方任命。許多國家司法官的任命是直接由國家元首或政府首腦以國事行為的方式進行的。任命本身就是一種國家榮譽，這有利于強化法官對職業的神圣感和使命感，從而嚴格依法行使司法權。同時，由于任命司法官的主體地位相對較高，有利于防止地方勢力的干擾，從而保證司法機關依法獨立行使司法權，避免司法腐敗行為。然而在我國， 除最高人民司法機關以外，所有地方各級司法機關的司法官員，也是分級任命。這種任命方式，削弱了司法官對國家整體的認同感和使命感，認為自己只是地方的司法官，而不是國家的司法官。效忠于地方也就成了絕大多數司法官的最高理論。
再次，分級管理的導致了司法的“泛行政化”。司法機關的工作本在于依法獨立行使檢察權、審判權。而分級管理卻讓不管是當地黨委還是當地政府都自覺不自覺地將當地司法機關納入自己的管理之下：對司法機關而言，黨委組織的下鄉扶貧要支持，計劃生育要抽調，文明機關創建要參加，招商引資任務要完成等等，與檢察、審判有關無關的種種活動使得司法機關疲于應付。而另一方面，各地政府對憲法所明文規定的“一府兩院”毫不避諱，硬生生地將“深化司法改革，嚴格執法，公正司法”加入到每年政府工作報告中，全無有“違憲”的察覺。這也難怪，在地方政府的眼里，由他們供給的地方司法機關可不就如同政府內一個普通的職能部門一樣么。不得不提的是，司法的“泛行政化”不但表現在這些外部表征上，更造就了司法機關內部的機構雍腫，效率低下，甚至司法官員的管理也被過份公務員化。雖然從1999年開始，全國各地不恰當地機關都開展了法官和檢察官的等級評定工作，但每位法官和檢察官都清楚地知道，這些“業務等級”只是個“虛名”和“擺設”，搞搞形式而已，“副科”、“正處”等行政級別對他們才更有意義：工資、福利、勞保，甚至連配坐什么車輛、有無專職秘書等都由司法官的行政職級來決定。而且司法官的銜級評定也是與行政職級相對應的，不少地（市）級司法機關都規定，只有副科級以上行政職級者才能被提請任命為助理審判員或助理檢察員，只有正科以上行政職級者才能被提請任命為審判員或檢察員，而在省級司法機關，提請任命法律職稱的行政職級限制還要高。如此高度行政化的外部和內部管理機制，加劇了司法的官僚化，并直接影響了司法的效率，既不利司法工作的開展，更不利于司法隊伍整體素質的提高。
與分級管理相對應的司法保障體制便是垂直管理。其具體內容包括：最高司法機關黨委成員由黨中央選配和管理；省級司法機關黨委成員由最高司法機關黨委主管，地（市）級司法機關和基層司法機關黨委成員由省級司法機關黨委主管。在財、物等司法資源的供給上，則應將司法經費單列，列入國家預算，經全國人大批準后，國務院統一撥款，由最高司法機關統一支配和管理。自然，司法機關的垂直管理體制并非是在與海關、工商、稅務、質量監督等部門的類比之后的簡單效仿，而是司法的性質和特色的必然要求，是維護國家法制統一的必要保證，也是理順司法管理體制的前提和關鍵。
不得不提的是，實現司法機關的垂直管理首先還在于應扭轉思想認識，要勇于打破過去那種一說到垂直管理就認為這是在黨內鬧獨立，是脫離黨對司法的領導的錯誤思想。應當看到，分級管理和垂直管理都是黨的領導，只是實現的方式不同，都是一級服從上一級，最后統一服從于中央。這不僅不是削弱黨的領導，還是在體現司法管理規律的同時切實加強黨對司法機關的領導的表現。然而，長期以來，我國對垂直管理的認識并未得到統一。
在新中國52年的司法制度史上，垂直管理的命運可謂坎坷。以檢察制度為例，從1949年12月制定的最高人民檢察署試行組織條例規定的垂直管理，到1951年9月通過的地方各級人民檢察署組織通則規定的雙重管理，到1954年人民檢察院組織法重新規定的垂直管理，再到現行人民檢察院組織法規定的雙重領導，中間經歷了一個復雜的否定之否定再否定的過程。法律規定的變化無常本身無疑正表明著國家在對這一問題的認識上存在著激烈的爭議和搖擺。時至今日，隨著人們對司法性質和特色的進一步認識以及對對法治的深入探討和理解，我們理應果斷地在分級管理和垂直管理中作出應然的選擇——分級管理實不能適應司法改革發展的需要，更與司法規律格格不入，而垂直管理如得到建立，將大大加速司法改革的進程，進而更好地促進十五大所提出的司法改革目標的實現。
