[ 王學(xué)孟 ]——(2007-1-6) / 已閱14857次
設(shè)立法律部門，加強(qiáng)對政府機(jī)構(gòu)民事行為的監(jiān)管，有效預(yù)防職務(wù)犯罪
王學(xué)孟
一、問題的提出。
在社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，政府機(jī)構(gòu)從微觀經(jīng)濟(jì)活動中擺脫出來，主要從事宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控，但是，政府機(jī)構(gòu)依然與微觀經(jīng)濟(jì)活動密切相關(guān)，這就給政府機(jī)構(gòu)及其工作人員留下了極大的職務(wù)犯罪的空間。
政府機(jī)關(guān)及其工作人員在進(jìn)行出讓國有資產(chǎn)、政府采購、承租、出租相關(guān)資產(chǎn)、發(fā)包工程項目、資金借貸等民事活動中犯罪、放錯誤的很多。在辦案實踐中我們發(fā)現(xiàn)某政府把自己所支配的一部分資金借給其他企業(yè)用作房地產(chǎn)開發(fā)，合同中規(guī)定，如果企業(yè)不按期還款，政府就享有企業(yè)的某些固定資產(chǎn)，為了安全起見，政府還與企業(yè)簽訂了抵押合同。但是我們一看這兩份合同，就發(fā)現(xiàn)兩個問題，一個問題是借款合同中約定某些固定資產(chǎn)所有權(quán)自動轉(zhuǎn)移的條款無效，因為依據(jù)擔(dān)保法，“在訂立抵押合同時，抵押人和抵押權(quán)人在合同中不得約定在債務(wù)履行期限屆滿抵押權(quán)人未受清償時，抵押物所有權(quán)轉(zhuǎn)移為債權(quán)人所有”；另一個問題是，抵押物沒有進(jìn)行登記，在該案中，政府與企業(yè)之間簽訂的抵押合同約定的抵押物是需要登記的，否則抵押合同無效。我們在初查過程中發(fā)現(xiàn)，政府和企業(yè)對以上兩個問題都沒有清醒的認(rèn)識，到后來政府無法實現(xiàn)債券，巨額借款無法收回，給當(dāng)?shù)卦斐删薮髶p失。
政府機(jī)關(guān)及其工作人員在以政府名義從事民事活動過程中，除了過失行為給當(dāng)?shù)卦斐蓳p失之外，有的還是違背有關(guān)法律法規(guī)，甚至受賄，故意壓低或抬高價格給本單位或本地帶來巨大損失，構(gòu)成非法低價出讓國有土地使用權(quán)、濫用職權(quán)等犯罪，而這些犯罪又常伴著貪污賄賂等犯罪行為。原北京市交通局副局長畢玉璽在腐敗之初常用的斂財手段就是把工程包給熟人，故意抬高價格，然后坐收傭金。有些人的行為雖然不夠成犯罪，但也造成巨大損失，嚴(yán)重影響政府機(jī)關(guān)及其工作人員的形象。
在司法實踐中，所謂的經(jīng)濟(jì)案件望文生義就是與經(jīng)濟(jì)活動有關(guān)的案件，貪污、受賄、濫用職權(quán)、玩忽職守等案件都與市場經(jīng)濟(jì)活動有關(guān)。而這些案件一部分會涉及一些政府機(jī)構(gòu)的民事行為，這些案件的背后隱藏著權(quán)力尋租現(xiàn)象，對社會造成的損失特別巨大，破壞了正常的經(jīng)濟(jì)秩序。因此加大對政府機(jī)構(gòu)民事行為的監(jiān)管，有利于預(yù)防某些職務(wù)犯罪的發(fā)生。
二、建立法律部門，加強(qiáng)對政府機(jī)構(gòu)民事行為的監(jiān)督
模仿公司機(jī)構(gòu)設(shè)置，設(shè)立法律部門負(fù)責(zé)監(jiān)督下級機(jī)構(gòu)的民事活動，同時解決本部門法律問題及其他相關(guān)部門的法律問題。
公司作為市場經(jīng)濟(jì)中的主體，其主要從事經(jīng)營活動，從其設(shè)立到解散都由公司法做了詳細(xì)的規(guī)定，在民商事活動中會經(jīng)常性地遇見各種法律問題，因此一般的公司都設(shè)立法律部門來負(fù)責(zé)解決公司在經(jīng)營活動中遇見的種種法律問題，為公司發(fā)展獻(xiàn)計獻(xiàn)策。政府雖然不是主要的民事主體，但也進(jìn)行不少的民事活動，一級政府及其各職能機(jī)構(gòu)、以及下級政府及其職能部門是一個龐大的組織，他們在進(jìn)行行政管理活動中，在日常工作中都會遇到大量的行政法律問題和民事法律問題，因此有必要模仿公司建立法律部門來解決各種活動中遇見的法律問題。
目前對政府機(jī)構(gòu)民事行為的監(jiān)管方式主要是匯報工作，但沒有把監(jiān)管民事行為突出出來，現(xiàn)有匯報工作的方式基本上不涉及對民事行為的監(jiān)管，特別是對民事合同的審查還沒有得到足夠的重視。
我們認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府簽訂民事合同草稿需要縣一級政府進(jìn)行審查，縣一級政府簽訂的民事合同草稿要上一級政府進(jìn)行審查，依此類推。縣一級政府以及上級政府設(shè)立法律部門，專門負(fù)責(zé)審查這些民事合同。經(jīng)過及時審查如果沒發(fā)現(xiàn)任何法律問題則允許下一級政府部門簽訂該民事合同。如果發(fā)現(xiàn)問題則提出修改意見，待修改后再進(jìn)行審查。
為了精簡機(jī)構(gòu)，以及考慮到鄉(xiāng)級政府涉及的民事活動不多，并且其民事活動還受到上一級政府的監(jiān)督，建議鄉(xiāng)級政府不設(shè)置法律部門，法律部門只在縣級以上的政府設(shè)立。
三、政府機(jī)構(gòu)設(shè)立法律部門的意義。
第一，有利于政府部門依法行政，建設(shè)法治政府。法律部門的設(shè)立為政府提供了法律顧問，政府部門在日常的行政活動中可以很直接地咨詢法律部門其將要進(jìn)行或是正在進(jìn)行的行政執(zhí)法行為是否合法以及所帶來的不利后果。
第二，有利于監(jiān)督各級政府的民事活動，使得政府決策符合民事法律規(guī)范，減少政府在民事活動中遭受的損失，在是本文的一個目的。政府機(jī)構(gòu)在進(jìn)行民事活動過程中并沒有一整套象進(jìn)行行政執(zhí)法活動那樣的程序或者說在很多情況下其從事民事活動的法律意識不強(qiáng)，不能夠最大限度地保護(hù)自己的利益。上級法律部門的審查有利于保護(hù)政府自身的利益。
第三，有效預(yù)防職務(wù)犯罪。政府部門領(lǐng)導(dǎo)在以政府名義進(jìn)行民事活動過程中很難得到有效監(jiān)督，特別是一把手說了算的現(xiàn)象很突出，但我認(rèn)為其簽訂的合同如果受到上級法律部門的監(jiān)督，他就不得不考慮其在進(jìn)行民事活動過程中的犯罪活動被覺察出來，從而不敢貪污受賄，不敢壓低或抬高價格，從而導(dǎo)致其不敢犯罪。另一方面，上級法律部門所進(jìn)行的民事監(jiān)督有利于避免下級政府的過失行為給政府造成損失，比如本文第一個例子中的抵押物沒有進(jìn)行登記這種現(xiàn)象如果經(jīng)法律部門審查，這種現(xiàn)象基本上就會被杜絕，也就不會造成巨大損失。
第四，有利于改變上級政府對下級政府領(lǐng)導(dǎo)不力的現(xiàn)象，樹立政府的良好形象。因為上級政府沒有法律部門或者上級政府領(lǐng)導(dǎo)對法律不太熟悉，在聽取下級政府部門的工作匯報時，法律問題不容易被發(fā)現(xiàn)，當(dāng)下級產(chǎn)生重大問題時，上級政府就以領(lǐng)導(dǎo)不力作為托詞，承擔(dān)一定的道義上的責(zé)任。
總之，筆者認(rèn)為，建立法律部門負(fù)責(zé)審查下級政府活動的合法性有利于建設(shè)法治政府，使得政府的行政執(zhí)法活動符合實體法、程序法，其進(jìn)行的民事活動符合法律，而且最重要的是法律部門的建立有效地監(jiān)督了下級政府及其工作人員的活動，維護(hù)了政府的利益，有效預(yù)防職務(wù)犯罪的發(fā)生。現(xiàn)在有的政府設(shè)有法律部門但是沒有發(fā)揮監(jiān)督的職責(zé)，考慮到建設(shè)法治政府、維護(hù)政府利益、預(yù)防職務(wù)犯罪，政府有必要建立法律部門來履行監(jiān)督職責(zé)，發(fā)揮法律部門的作用。
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