[ 朱向陽 ]——(2007-1-12) / 已閱25680次
對人民法院試行聘任制司法警察的再認(rèn)識及增加警力的對策初探
朱向陽
人民法院司法警察是我國人民警察的一個重要警種，是人民法院干警隊伍的重要組成部分，在人民法院的建設(shè)中有著重要的地位和作用。①作為人民法院一支重要的武裝力量，和法官隊伍一樣，隨著審判任務(wù)的日益繁重，同樣需要充足的、特別能戰(zhàn)斗的警力為審判工作服務(wù)和保駕護航。為解決當(dāng)前警力不足的問題，一些法院采取聘任司法警察的方式擴充警力，一定程度上緩解了部分法院的警力不足，但同時出現(xiàn)的執(zhí)法主體、編制待遇、警銜管理等問題，不得不引起我們對聘任制司法警察的再認(rèn)識，并著力探索增加警力的對策。
一.試行聘任制司法警察的背景和積極意義
(一） 目前司法警察的現(xiàn)狀及存在的問題
人民法院司法警察隊伍是一支招之即來，來之能戰(zhàn)，戰(zhàn)之能勝的合格隊伍，肩負(fù)著押解人犯、執(zhí)行拘留、協(xié)助執(zhí)行逮捕、執(zhí)行死刑、處置突發(fā)事件等各項工作任務(wù)。從目前的現(xiàn)狀看，主要存在以下問題：
（1）“新鮮血液”不足，老法警“出口”不通。
從法警工作性質(zhì)和特點看， 法警的“新鮮血液”就是年輕化，知識化，專業(yè)化。目前大部分法院的法警是正式在編干警，由于受編
制的限制，很難從社會和機關(guān)內(nèi)部招考正式法警，造成了新法警“進
①姜興長主編 最高人民法院政治部2001年版 人民法院司法警察訓(xùn)練教材 《法律法規(guī)》（第一冊） 第1頁11行
口”不暢，“新鮮血液”不足。在“出口”問題上，雖然有轉(zhuǎn)崗的必要，但是沒有轉(zhuǎn)崗的配套政策，所以法警如需要轉(zhuǎn)崗，由于審判崗位要求高，后勤崗位有限，故難以安排轉(zhuǎn)崗。一般情況下，干法警工作干至年老，干至退休，造成老法警“出口”不通。
（2）年齡偏大，隊伍老化的狀況日趨嚴(yán)重。
從年齡結(jié)構(gòu)看，一些法院的法警平均年齡在３５歲以上，年齡偏大，由于長期無法補充新生力量，以至隊伍老化，難以適應(yīng)法警工作對抗性、靈活性和機動性較強的工作特點，影響戰(zhàn)斗力和工作效率。
（3）職數(shù)滿待遇差，缺乏激勵機制。
法警的職級晉升與行政干部一樣，按法院總?cè)藬?shù)確定比例。絕大多數(shù)基層法院正科級非領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)已基本占滿，部分法院甚至超職數(shù)，難以晉升。許多４０歲以上的法警還是副科級，向高一級職級晉升的機會少，空間小。從縱向與公安、監(jiān)獄警察部門相比，法警沒有享受相應(yīng)的特殊崗位津貼。從橫向與審判人員相比，缺乏法警從下到上的遴選、爭先創(chuàng)優(yōu)等激勵機制。法警隊伍活力不足，待遇較差，影響了工作積極性、主動性和創(chuàng)造性。
（4）警力不足，難以適應(yīng)審判工作需要。
按最高人民法院要求，應(yīng)按法院總?cè)藬?shù)的12%配備法警，法警押解人犯按2：1配備押解。事實上一些法院的法警警力不足，正式在崗法警的人數(shù)難以達(dá)到此要求，留下了安全隱患，難以為審判工作提供強有力的警力保障。
（二）試行司法警察聘任制的依據(jù)及意義
針對上述存在的問題，特別是法警警力不足的問題，1999年，最高人民法院《人民法院五年改革綱要》明確提出：“探索改革司法警察的任用制度，試行部分司法警察聘任制，理順?biāo)痉ň爝M出渠道。”2001年10月，最高人民法院制定了《人民法院司法警察試行聘任制暫行辦法》，其內(nèi)容共25條，明確了聘任制司法警察的條件及聘任程序、聘任合同的簽訂、聘任制司法警察的工作職責(zé)、組織管理、工資、福利及待遇等規(guī)定。隨后各地法院據(jù)此開展了聘任制工作，對新形勢下加強法警隊伍建設(shè)有著深遠(yuǎn)的現(xiàn)實意義：
(1)明確了人民法院司法警察隊伍的改革方向。即：人民法院試行司法警察任用制與聘任制相結(jié)合的干部管理體制，逐步實現(xiàn)司法警察隊伍的年輕化、知識化和專業(yè)化。
(2)明確了公平、公正、公開的聘任原則和德才兼?zhèn)涞膿駜?yōu)原則。通過“陽光作業(yè)” 聘任，一批政治堅定、紀(jì)律嚴(yán)明、業(yè)務(wù)過硬且熱愛法警工作的聘任法警充實到法警隊伍，一定程度解決了警力不足的老大難問題。
(3)建立了司法警察聘任準(zhǔn)入機制，使司法警察聘任制改革逐步走上了規(guī)范化和制度化的軌道。聘任制司法警察聘期一般為三年。年齡達(dá)到35 周歲的一般不再續(xù)聘。聘任合同一年一簽，不適合做司法警察工作的，到期可解聘；在聘期內(nèi)違法違紀(jì)的，可隨時解聘；合格者簽續(xù)聘合同。
(4)聘任制做到了新法警進口暢，打破了司法警察的鐵飯碗，源源不斷的聘任制新法警使法警隊伍充滿了生機和活力。
(5)建立了司法警察激勵機制，疏通了出口。《人民法院司法警察試行聘任制暫行辦法》第九條規(guī)定：“人民法院聘任制司法警察表現(xiàn)特別優(yōu)秀，有突出業(yè)績、符合國家公務(wù)員條件的，按照國家公務(wù)員的有關(guān)規(guī)定辦理錄用手續(xù)，轉(zhuǎn)為正式干部。”聘任制司法警察在聘任期內(nèi)，一方面認(rèn)真履行工作職責(zé)，另一方面接受專業(yè)技能的教育和培訓(xùn)。在任期內(nèi)有機會成為國家正式干部，解聘后也能憑一技之長實現(xiàn)再就業(yè)，疏通了法警出口。
二. 不帶編的聘用制司法警察的執(zhí)法資格、履行法定職責(zé)的范圍及負(fù)面影響
（一）聘任制司法警察的編制不到位。
最高人民法院《人民法院司法警察聘任制暫行辦法》第二條規(guī)定：“聘任制司法警察是指人民法院使用國家確定的政法行政編制或當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)的財政撥款編制，面向社會公開招聘，經(jīng)考試、考核合格，納入合同制序列的聘任制干部。”但在具體聘任工作中，現(xiàn)實中各級人民法院在國家確定的政法編制上普遍存在超編，不可能用政法編制解決聘任制司法警察的編制，而當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)的財政撥款編制應(yīng)視為非事業(yè)編制的臨時編制。在已經(jīng)試行聘任制司法警察的法院，基本上采用的是不占編制的臨時用工編制，因此所聘用的司法警察人員為臨時工性質(zhì)。《公務(wù)員法》第九十五條規(guī)定：“機關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級以上公務(wù)員主管部門批準(zhǔn)，可以對專業(yè)性較強的職位和輔助性崗位實行聘任制。”《公務(wù)員法》第九十六條規(guī)定：“機關(guān)聘任公務(wù)員應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的編制限額和工資經(jīng)費限額內(nèi)進行。”據(jù)此，最高人民法院《人民法院司法警察聘任制暫行辦法》所稱的納入國家行政編制的聘任制司法警察就是真正意義上的公務(wù)員。不帶編的聘任制司法警察屬臨時工性質(zhì)，不得不引起我們對其執(zhí)法主體、履行職責(zé)的深層次思考。
(二)不帶編的聘任制司法警察執(zhí)法主體不合法。
實行聘任制，增加進入公務(wù)員隊伍的渠道，既可以吸引多樣化的高技術(shù)、高技能人才，又可以引導(dǎo)公務(wù)員合理流動和樹立正確的職業(yè)觀，改善公務(wù)員隊伍結(jié)構(gòu)，提高公務(wù)員隊伍的整體素質(zhì)。②勿容置疑，帶編的聘任制司法警察就是公務(wù)員，與正式任用制的司法警察履行職責(zé)的地位、法律地位是同等的。而嚴(yán)格意義上講，不帶編的聘任制司法警察就是“臨時工”，不能視為真正意義上或名副其實的“人民法院司法警察”，因而不具備合法的執(zhí)法主體資格。
(三)不帶編的聘任制司法警察履行職責(zé)受限制。
《人民法院司法警察暫行條例》第七條規(guī)定了人民法院司法警察履行以下八項職責(zé):(1)警衛(wèi)法庭，維護審判秩序；（2）值庭時負(fù)責(zé)傳帶
②張柏林主編 中國人民出版社 黨建讀物出版社 2005版《中華人民共和國公務(wù)員法教程》第338頁23行
證人、鑒定人，傳遞證據(jù)材料；（3）送達(dá)法律文書；（4）執(zhí)行傳喚、拘傳、拘留；（5）提解、押送、看管被告人或者罪犯；（6）參與對判決、裁定的財產(chǎn)查封、扣押、凍結(jié)或沒收活動；（7）執(zhí)行死刑；（8）法律、法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)。筆者認(rèn)為，不具備合法執(zhí)法主體的“臨時工警察”不能履行上述職責(zé)。至于一些法院在實踐中規(guī)定：聘任制司法警察（指不帶編的）在正式法警的帶領(lǐng)下履行部分職責(zé)。這一“警察指揮警察”的規(guī)定使聘任制司法警察（指不帶編的）履行職責(zé)從獨立性變?yōu)閺膶傩浴Ｒ皇菍?dǎo)致履行職責(zé)不合法，二是職責(zé)履行模糊不清：(1)在這樣的帶領(lǐng)下履行職權(quán)，實際上就是聘任制司法警察（指不帶編的）協(xié)助正式法警察完成工作任務(wù)；(2)無法界定部分職責(zé)是指八項職責(zé)的哪幾項職責(zé)？哪些職責(zé)只能在正式法警帶領(lǐng)下履行，哪些職責(zé)可以由聘任制司法警察（指不帶編的）獨自履行？
(四)不帶編的聘任制司法警察不能配備、使用警械、武器。
《中華人民共和國槍支管理法》、《中華人民共和國人民警察使用警械和武器條例》中明確規(guī)定：只有人民警察在執(zhí)行公務(wù)中才能配備、使用警械、武器，否則視為違法使用，造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。不帶編的聘任制司法警察不能配備、使用警械、武器。
（五）不帶編的聘任制司法警察不能評定警銜。
《人民法院司法警察試行聘任制暫行辦法》第十五條規(guī)定：“聘任制司法警察著警察制式服裝，佩帶警察標(biāo)志。按照《中華人民共和國人民警察警銜條例》的有關(guān)規(guī)定，評定警銜。”按照這一規(guī)定，能夠被評定授予警銜的只能是有編的司法警察，不帶編的聘任制司法警察不屬于在編在職，當(dāng)然不屬于評授警銜范圍。這些名不正，言不順、無警銜標(biāo)志的“臨時工司法警察”穿著警服出現(xiàn)在大庭廣眾下，有損于法律的尊嚴(yán)和法院的形象。
三．聘任制的完善及增加法警警力對策
試行司法警察聘任制是人民法院隊伍建設(shè)改革中的創(chuàng)新，對激發(fā)司法警察職業(yè)榮譽感，對建設(shè)一支年輕化、正規(guī)化、專業(yè)化的法警隊伍有著不可低估的作用。在對司法警察聘任制改革給予充分肯定的同時，也應(yīng)客觀地看待在改革中出現(xiàn)的新情況、新問題，不斷地加以調(diào)查研究和分析，立足于改革發(fā)展的要求，深化完善聘任制度，通過采取“一增二優(yōu)三調(diào)四化”的措施增加法警警力，切實建設(shè)一支“政治合格，作風(fēng)優(yōu)良，紀(jì)律嚴(yán)明，業(yè)務(wù)過硬”的人民法院司法警察隊伍。
(一)先爭編后增編。根據(jù)公務(wù)員法的有關(guān)規(guī)定，機關(guān)聘任公務(wù)員應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的編制限額內(nèi)和工資經(jīng)費限額內(nèi)進行，③各機關(guān)不能超出規(guī)定的編制限額和工資經(jīng)費限額聘用人員。④因此，建議將《人民法院司法警察試行聘任制暫行辦法》第二條：“聘任制司法警察是指人民法院使用國家確定的政法行政編制或當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)的財政撥款編制，面向社會公開招聘，經(jīng)考試、考核合格，納入合同制序列的聘任制干部。”
③、④張柏林主編 中國人民出版社 黨建讀物出版社 2005版《中華人民共和國公務(wù)員法教程》第341頁18行、27行
界定為：“聘任制司法警察是指人民法院使用國家確定的政法行政編制和當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)的財政撥款編制，面向社會公開招聘，經(jīng)考試、考核合格，納入合同制序列的聘任制干部。”要保證司法警察擁有執(zhí)法的主體身份和警察權(quán)的使用資格；隊伍的人員結(jié)構(gòu)要合理，要在保證司法警察規(guī)定的編制比例的基礎(chǔ)上，警力不足的積極申請地方編制作為補充，正式司法警察是主流，聘任制司法警察是輔助力量；相配套的管理機制和激勵、保障機制要跟上，不能不考慮隊伍的穩(wěn)定性和工作積極性而片面地開展工作。⑤因此，我們應(yīng)積極爭取當(dāng)?shù)攸h委政府的支持，爭取司法警察編制，用好用活現(xiàn)有的政法編制，以達(dá)到增編和增加警力目的，同時使聘任工作規(guī)范統(tǒng)一。
(二)整合優(yōu)化警力，提高戰(zhàn)斗力。在目前現(xiàn)在政法編制緊張，警力不足的情況下，整合優(yōu)化警力，提高戰(zhàn)斗力顯得尤為重要。2005年10月18日，最高法院人民政治部主任李克在全國法院司法警察規(guī)范執(zhí)法行為暨先進集體和先進個人表彰大會上強調(diào)指出：實現(xiàn)人力資源的優(yōu)化組合，是解決警力不足的另一條途徑。在警力增加有限的情況下，如何最大限度地發(fā)揮現(xiàn)有警力的作用是一個新課題。要結(jié)合工作實際科學(xué)分配警力，把“好鋼用在刀刃上”，對復(fù)雜的刑事案件庭審、民事執(zhí)行、死刑執(zhí)行等工作，要事先制定好工作預(yù)案，保證并加強警力配備，做到疏而不漏。與此同時，不能忽視對日常民事案件的庭審保障工作，尤其要加強安全檢查工作。要建立科學(xué)的調(diào)警制度，善于
⑤2005年10月18日最高法院人民政治部主任李克在全國法院司法警察規(guī)范執(zhí)法行為暨先進集體和先進個人表彰大會的講話
“集中優(yōu)勢兵力打殲滅戰(zhàn)”，形成橫向縱向運行通暢的調(diào)警制度。要極探索更為合理的用人機制，實現(xiàn)“人員結(jié)構(gòu)的優(yōu)化組合”，增強隊伍整體戰(zhàn)斗力，提高警務(wù)保障的綜合能力。
（三）建立橫向聯(lián)系制度和縱向調(diào)警制度。審判業(yè)務(wù)部門應(yīng)將開庭時間、地間、被告人基本情況與司法警察部門橫向銜接聯(lián)系，在執(zhí)行重大警務(wù)活中，如所在法院的司法警察警力不足，由法警總隊、支隊實施調(diào)警令，調(diào)動轄區(qū)法警無條件地執(zhí)行押解、值庭、羈押、安檢、宣判、執(zhí)行死刑等任務(wù)。真正實現(xiàn)雙重領(lǐng)導(dǎo)、歸口管理，統(tǒng)一調(diào)動，高、中、基層法院的警力形成合力，上下聯(lián)動的新格局。
（四）試行執(zhí)行工作警務(wù)化，利用現(xiàn)有編制，任用一批司法警察。試行執(zhí)行工作警務(wù)化，就是將執(zhí)行實施主體由法官變更為司法警察，以強化執(zhí)行工作的強制性和威懾力，全力攻克“執(zhí)行難”。目前審判工作與執(zhí)行工作相分離，但法官和執(zhí)行員未分離。法官行使的是審判權(quán)，而執(zhí)行員行使的是國家的強制權(quán)。現(xiàn)行的立法對執(zhí)行員的資格、任免沒有明確界定和規(guī)范。對執(zhí)行員的定位，可以試行由司法警察擔(dān)任。這是因為：（1）司法警察隊伍是一支具有武裝性質(zhì)的準(zhǔn)軍事化力量，最顯著的特征就是具有強制力。而執(zhí)行工作的基本特征之一就是“強制性”和“對抗性”，用具有強制力的司法警察去開展強制性執(zhí)行工作，將體現(xiàn)出強大的的威懾力。（2）法官、書記員不能使用警械武器，只有司法警察才能依法使用警械武器。這樣有利于強制權(quán)的實現(xiàn)和保障執(zhí)法人員人身安全。（3）執(zhí)行機制與法警管理機制相吻合。《人民法院司法警察暫行條例》第十三條規(guī)定：司法警察隊伍實行“雙重領(lǐng)導(dǎo)，編隊管理”。司法警察作為一個整體，能做到“三統(tǒng)一”：統(tǒng)一指揮，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，統(tǒng)一出警。這與建立統(tǒng)一管理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一指揮的執(zhí)行工作新體制相吻合。
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