[ 黎軍 ]——(2007-1-31) / 已閱18999次
對長沙市中級人民法院設立“減刑假釋審核獨立機構”的思考
長沙市中級人民法院副院長 黎軍
減刑、假釋是我國在長期改造罪犯的實踐中建立的有中國特色的刑罰執行變更制度，是法院司法工作的重要組成部分。刑法和刑事訴訟法實施以來，法院在人員少、審判任務繁重的情況下，辦理了大量的減刑、假釋案件，為改造罪犯、預防犯罪，維護社會穩定發揮了積極作用。但現行法院減刑假釋工作中也不同程度存在著程序不規范、不統一、質量不高等問題。1999年，長沙市中級法院率先對減刑假釋案件進行聽證審理，檢察機關派員出席法庭發表監督意見；此后，全國部分法院也陸續推行裁前公示和公開聽證。此舉一定程度上規范了司法行為，提高了減刑假釋案件辦理的透明度，但并未從機制上解決減刑假釋案件中存在的問題。我們認為，要切實解決問題，必須進一步探索減刑假釋的司法規律，必須著手改革減刑假釋的工作體制。
一、法院裁定減刑假釋的性質研究
我國減刑假釋制度采取由監管機關（公安、監獄等刑罰執行機關）提請、法院裁定、檢察院實施監督的工作模式。對法院裁定減刑假釋的權力性質歸屬，理論與實務界存在一定的爭議。一種觀點認為法院裁定減刑假釋的權力性質應納入審判權范疇，理由是：1、刑法將裁定減刑假釋權力賦予審判機關行使，且法院內部由具體審判庭負責審理此類案件，則此種權力當然屬于審判權；2、減刑假釋是對服刑罪犯實際執行的刑期或方式作適當變更，應當也只能由法院作出裁定。另一種觀點認為屬于行政審核權，理由是：1、從刑事政策角度而言，減刑假釋的目的在于促進罪犯改造，是一種行政獎勵而非對原判決的改變，其實質為行政審批程序；2、法院作出減刑假釋裁定系依據罪犯的改造表現，其單方面進行認定，無矛盾對抗的雙方，不備訴訟的基本特征，不適用審判規律，不能說由法院行使的權力就一定屬于審判權范疇。以上二種觀點，莫衷一是，直接影響到各地法院減刑假釋的觀念、做法和工作機制。
我們認為，必須對減刑假釋的司法規律和工作特點進行分析，才能正確判斷法院減刑假釋的權力性質，對此，可以通過對裁定減刑假釋與減刑假釋建議權、審判權的比較分析中得出結論。1、裁定減刑假釋不同于監管機關的減刑假釋建議權。減刑假釋建議權是監管機關依據罪犯的改造表現，對罪犯進行考核、評議，然后向法院提請減刑假釋建議。建議權的行使，系由監管機關單方面提出，遵循行政管理規律，與行政權“主動性、單方性、強制性”等特征相符合，故減刑假釋建議權應認定為行政權性質。而裁定減刑假釋是法院對監管機關報請的減刑假釋建議審查立案后再依一定程序進行審核，爾后作出裁定。該權力行使過程中，始終遵循司法規律，且強調程序優先原則，故法院裁定減刑假釋不應屬于行政權。2、裁定減刑假釋也不同于審判權。不能因為刑法將裁定減刑假釋之權力賦予法院行使，就認為必然屬于審判權，審判權以“被動性、居中裁判性”為主要特征，而法院對減刑假釋進行司法審查，無矛盾對抗的雙方當事人存在，與審判權相比較，裁定減刑假釋更具有主動性和單方審查批準的特點，所以說，法院裁定減刑假釋與法院審理案件行使審判權雖然均遵循司法規律，但其權力運行機制并不一致，其權力性質歸屬亦不盡相同。
綜上，我們認為，法院裁定減刑假釋應屬于審判權與行政審核權的有機結合，其權力性質應認定為司法審核權。
二、現行法院裁定減刑假釋機制運行中存在的問題
（一）未遵循減刑假釋案件司法規律設置相應機構
刑法和法院組織法未明確減刑假釋屬于具體何種審判職能，亦未確定具體由法院哪個部門行使。全國法院做法不一，但基本上將此職能附屬于某一具體審判業務部門行使。近20年來，長沙市中級法院經過了由告訴申訴庭（現為審判監督庭）、刑事審判第二庭、刑事審判第一庭等部門行使減刑假釋司法審核權的過程。從現實情況看，無論將其職能設置于哪個部門，都存在與該部門司法規律和工作機制不相適用之處。刑事審判庭與審判監督庭遵循審判規律審理刑事和再審案件，強調中立裁判和程序對抗之特點，而裁定減刑假釋則遵循司法審核規律，強調效率、程序公開、審核公正之特點。如將減刑假釋審核職能設置于刑事審判庭與審判監督庭，同樣的法官既審理刑事和再審案件，又對減刑假釋案件作司法審核，必然會造成法官自覺去比較二類案件孰輕孰重，法官也明顯會將主要精力投入到刑事和再審案件的審理中，這樣很難保證減刑假釋案件的質量。特別是，如果減刑假釋審核工作與刑事一、二審案件審判業務同屬一個部門負責，同一部門既對被告人定罪量刑，又審核罪犯的減刑假釋，司法意識也很難適應。此外，由于一個審核部門管轄多個司法業務，職責多、任務重，對減刑、假釋司法實踐中存在的諸多問題，亦無法及時作細致、系統的調查研究。
（二）現行法院審核減刑假釋的工作機制不統一、不規范
現行法院審核減刑假釋制度存在的重大弊端之一是程序繁瑣、效率低下以及管者不裁、裁者不管的管理與裁定相脫節，法院只就監管機關提交的減刑假釋材料進行公式化審核，其裁定僅具有程序上的意義。1、法院書面審核不規范。監管機關提出減刑假釋建議后，法院主要適用書面審核，一般是“幾十個甚至上百個罪犯一批，一批一批辦，一個一個監管機關辦”，法院基本未核實監管機關上報的減刑、假釋材料的真偽，僅對所報材料反映罪犯明顯存在違紀違規情形的，不予裁定減刑假釋，據統計，近5年來，長沙市中級法院裁定不予減刑假釋的案件，僅占所審理案件的0.3%。可以說，監管機關提出的減刑假釋建議，對罪犯是否獲得減刑假釋，事實上具有決定作用。其不足之處在于：（1）法院不了解罪犯的表現，僅憑監管機關提供的書面材料，難以及時、準確地把握罪犯的改造情況，使法院對監管機關的減刑假釋建議書的審查流于形式，監管機關成為實質的減刑假釋審核機關，這恰恰與監管的行政機關性質不符。同時也導致法院難以全面客觀地作出公正裁定，而且透明度不高，容易引起社會對辦案公正與否的猜疑。（2）法院這種“批發市場式的”辦案，作為法律監督機關的檢察院以及減刑假釋權利的享有者罪犯均沒有介入，在程序上不健全。2、聽證審核程序不規范。開庭聽證審核較書面審核透明度更高，一定程度上體現了公平、公正，避免了暗箱操作，既有效維護了罪犯的合法權益，也有利于檢察機關切實履行法律監督職能，此舉得到了最高法院的肯定，并向全國推廣。但這種審核方式在運轉過程中也存在問題：（1）法院人少案多，很難將精力全部集中于減刑假釋案件的審核中，且減刑假釋案件有季節性特點，此舉給法院增加了許多工作量，影響到其他審判業務的正常開展。同時，法院對減刑假釋申報往往不能及時作出裁定，更降低了減刑假釋措施在改造活動中的直接影響力。因此，長沙市中級法院目前僅限于對假釋案件采取聽證形式，而減刑案件仍以書面審核為主。（2）由于欠缺統一可操作性的規范，現有的對減刑假釋案件聽證審核與完整意義上訴訟程序化還有相當的距離。各地法院各自為政，裁前公示如何具體操作、罪犯如何在法庭陳述、是否吸收有關案件的被害人及其他利害關系人參與減刑假釋聽證程序等不規范，辦案的透明度并不徹底，案件質量在形式上雖有提升，但實質公平尚須進一步探索。
（三）現行法院審核減刑假釋一定程度上忽視了對罪犯權利的保護
依據法律，獲得減刑假釋是罪犯的重要權利之一，但是，罪犯能通過什么程序主張其減刑假釋權利？又能通過什么程序使自己的減刑假釋權利在法院審核時得到保障？從目前減刑假釋的全過程看，作為刑罰執行機關的監管機關最能及時、全面地掌握罪犯的改造表現，對于罪犯是否符合減刑假釋的條件、能否適用減刑假釋最具有發言權，由其提出減刑假釋建議，是合理的。但罪犯個人主張權利，無任何必經的程序來保障，其不能申請減刑、對公示有效質疑、申辯等，也不能對減刑假釋的裁定提出異議、申請復核、復議、申訴等。罪犯在減刑假釋的全過程中，由于法院缺乏聽取當事人及相關利害關系人意見，無法有效保證罪犯的權利得到實現。對罪犯權利的忽視，一定程度上影響到人民群眾對于司法公正的信心。
三、法院減刑假釋存在問題的原因分析
（一）法律及司法解釋對減刑假釋程序性規定較為原則，不具體
現行涉及減刑假釋制度的法律及司法解釋有《刑法》、《刑事訴訟法》、《最高法院關于辦理減刑、假釋案件具體應用法律若干問題的規定》、《最高法院關于執行刑事訴訟法若干問題的解釋》等規定，部分中、高級法院也就此出臺了一些可操作性的規范文件。總的來說，法律及司法解釋對減刑假釋的對象、限制條件、實質條件和審核期限規定比較具體，實踐中很好操作。但是，程序方面的規定過于原則，適用何種程序、機構如何設置、工作機制如何規范等等，均未規定，導致各地法院操作不一。法律及司法解釋規定過于原則性特點是導致實踐中減刑假釋程序工作機制不規范、不統一等問題產生的主要原因之一。
（二）部分法院和法官思想認識有一定偏差
部分法院和法官思想上認識的偏差也是導致減刑假釋工作產生系列問題的重要原因之一。這種認識偏差主要表現在：1、部分法院對減刑假釋工作重視不夠。部分法官甚至部分法院認為減刑假釋案件只是公式化辦公，認為其他案件比減刑假釋案件更為重要，他們沒有將減刑假釋工作與司法公正與效率、司法為民等服務宗旨聯系起來，沒有意識到減刑假釋工作同樣關系到法院工作的質量，同樣是法院工作非常重要的組成部分。2、各地法院對減刑假釋的認識不統一。關于法院裁定減刑假釋權力性質是審判權與行政審核權的觀點爭議，集中反映為到法院工作中，主要表現為各地法院對減刑假釋工作的做法不規范、不統一，做法多樣，機構任意設置，忽視對罪犯權利的保護，此嚴重影響了司法的統一性和嚴肅性。3、部分法院改革創新意識不夠。由于對減刑假釋工作的重要性認識不夠，部分法院和法官對辦理此類案件積極性不高，欠缺改革創新意識，不會主動去完善減刑假釋工作機制。
四、世界各國有關減刑假釋的經驗
1、美國。（1）美國各州州長有權對本州犯人的刑期實行赦免或減刑。美國總統對聯邦罪犯有類似的權利。通常，由按法律規定任命的赦免委員會詳細審查申請、進行調查，并向總統提出積極的建議。特別是在那些盛行死刑的州，人們往往要求州長對死刑犯減刑。美國的法律或傳統中沒有大赦。（2）美國由假釋委員會(司法部下設假釋委員會，沒有法院的參與)決定是否對罪犯假釋，各州均設有假釋委員會，其成員由州長任命。假釋委員會通常是一個大型假釋機構的組成部分，該機構在罪犯獲釋出獄后對其進行監管。犯人在何時有資格獲得假釋屬州法律權限。因此，各州的情況可謂千差萬別。在法官只裁定最重刑罰的判決制度下，犯人可以在服完，譬如說，1/3刑期后獲得假釋的資格。假釋委員會成員一般在獄中與有可能獲得假釋的犯人舉行簡短會晤。委員會通常對犯人在監獄內的改正情況感興趣，但也不可避免地會考慮犯罪事實和犯人的前科。
2、日本。（1）減刑是日本刑罰“恩赦”制度的方式之一，由憲法規定，屬內閣的權限，由內閣決定，經天皇認證，然后執行。（2）日本的刑法中規定了假釋，由監獄長向“地方更生委員會”（行政機關）提出假釋申請，該委員會須對行為人的人格、在監獄的表現、入獄前的生活方式、家屬關系、其他關系等進行調查并進行審理，審理以會面為原則。
3、俄羅斯。（1）俄羅斯刑法規定了大赦和特赦制度，大赦由俄羅斯聯邦會議國家杜馬作出，特赦則由總統決定，但該國沒有減刑的規定。（2）至于假釋，則明確由法院決定，并針對犯罪的嚴重程度和其他情況，規定經過不同的刑期才能假釋。
4、臺灣。（1）減刑為赦免制度四種方式之一，由行政院交主管部對減刑進行研議，總統最終決定。（2）臺灣刑法第10章規定了假釋制度，監獄報請法務部，由法務部決定是否假釋出獄。
5、澳門。（1）澳門刑法對大赦、赦免及特赦作了規定，但未規定減刑制度。（2）當服刑已達三分之二且至少已滿六個月時，如符合下列要件：A經考慮案件之情節、行為人以往之生活及其人格，以及于執行徒刑期間在人格方面之演變情況，期待被判刑者一旦獲釋，將能以對社會負責之方式生活而不再犯罪屬有依據者；及B釋放被判刑者顯示不影響維護法律秩序及社會安寧，法院給予被判徒刑者假釋，但假釋之期間相等于徒刑之剩余未服時間，絕對不得超逾五年，且實行假釋須經被判刑者同意。
5、法國。法國的假釋由司法部決定，執行法官負責監督執行。
6、德國。德國的法院和檢察院都是司法部的下設機構，德國的假釋是由司法部下設的法院決定，并通過聘任假釋官來具體負責假釋人員的監督、救濟。
五、對解決減刑假釋現存問題的思考
貫徹刑事司法政策，公正辦理減刑假釋案件，不僅有利于促進刑罰目的實現，更有利于促進和諧社會的構建。既然已明確法院裁定減刑假釋屬于司法審核權，就必須從減刑假釋的規律著手，遵循司法程序行使司法審核權，不能以形式上的書面審和走過場式的裁前公示、聽證開庭而放棄實質意義上的審核權；必須與審理刑、民、行政、審監等案件相區分，采取符合其規律的機制、體制來處理。因此，要使法院對減刑假釋案件的審理走出困境，必須從工作機制上進行改革。
我們認為，改革減刑假釋工作機制，將減刑假釋案件從審判庭剝離出來，放置獨立機構行使，有助于保障罪犯權利，維護監管秩序，有助于提高減刑假釋工作的透明透和公正性，促進社會和諧。為了給未來修改法律提供經驗，也為了解決目前法院裁定減刑假釋工作所面臨的突出矛盾，建議在減刑假釋案件較多的部分中級以上法院試點，設立專門的“減刑假釋審核獨立機構”，配備專門審核減刑假釋案件的法官，以提高審核減刑假釋案件的質量和效率。為與法院組織法和刑事訴訟法相協調，“減刑假釋審核獨立機構”在類別上仍作為刑事（審判執行）庭，可稱為“刑X庭”。
六、在長沙市中級人民法院設立“減刑假釋審核獨立機構”的研究
（一）長沙市中級人民法院設立“減刑假釋審核獨立機構”具備完全條件
1、案件發展具備條件。1980年至1990年，長沙市兩級法院審結減刑假釋案件7505件；1997年新刑法實施以后，因減刑假釋案件均收歸中級以上法院審理，長沙市中級法院的減刑假釋案件的數據為：1998年2310件，1999年2364件，2000年2385件，2001年2582件，2002年3207件，2003年3806件，2004年5515件，2005年5656件，2006年達到6650件。從2006年的數據看，減刑假釋案件占當年全部審結案件的59.83%。長沙地區現有執行機關13個，包括省屬監獄、看守所6個，市屬監獄、看守所4個，區縣級看守所5個，2006年共關押服刑罪犯1.3萬余名。近四年來，減刑假釋案件由本院刑事審判第一庭負責審核，減刑假釋案件數量增長的同時，審判人員人數保持不變，2006年人均審核減刑假釋案件475件，人均審結一、二審刑事案件16.5件，壓力可想而知，如仍由刑事審判庭審核減刑假釋案件，確實無法從機制上解決減刑假釋案件的現存問題。
2、經驗積累具備條件。因長期開展減刑假釋審核工作，本院刑事審判第一庭、刑事審判第二庭兩個業務庭已相當數量的刑事法官積累了較為成熟的工作經驗，現有干部力量加上適當的增編即可解決新建機構的法官員額。
3、與其他職能機關對口銜接具備條件。至2006年底，長沙市中級法院管轄地的監獄主管機關（省監獄管理局）、看守所主管機關（公安機關）、監所檢察主管機關（檢察院）均已設置了針對刑罰執行工作的獨立工作部門。省監獄局設立刑罰執行處、省市公安機關成立監所管理處（支隊）、長沙市檢察院經人大常委會批準成立了星城地區人民檢察院等，已形成配套工作機制，如長沙市中級法院無此職能對口獨立工作機構，明顯影響工作聯系和協調。
（二）長沙市中級人民法院設立“減刑假釋審核獨立機構”的意義
1、有助于規范法院的減刑假釋及關聯性司法活動。過去將把減刑、假釋案件劃歸普通刑事審判業務庭管轄，導致對這項活動的數據統計、信息分析、問題調研等多方面工作，以及與此相聯系的對假釋犯、暫予監外執行犯、緩刑犯的交接、監督、管理、考察、評價，對財產刑的執行等存在諸多困難、漏洞、甚至空白，設立獨立機構，有助于這一減刑假釋及關聯性司法活動予以規范。
2有助于開展法院的司法專業活動。減刑、假釋審核工作既非刑事審判工作，也不屬于審判監督程序活動，依《刑事訴訟法》第四編的規定，它完全屬于專門的刑事執行程序；另外，把分屬不同的各類刑事審判業務合屬一個審判機構管轄，客觀上易導致法官精力分散、思維混亂、業務不精的后果。設立獨立的專門工作機構，是司法工作專業化的要求，有助于人民法院培養專家型法官和模范型審判組織，有利于形成專家型精英法官隊伍，亦符合最高人民法院提出的《人民法院五年改革綱要》的要求。
3、有助于分解繁重的刑事司法工作任務壓力和提高工作效率。如前所述，駐長13個執行機關年度關押服刑罪犯達13000余人；受司法文明進程、司法觀念進步及刑罰執行制度改革的影響，年度減刑假釋量已從8年前的2310人增長到6650人，往后可能仍將穩中有升；如此大的工作量仍然與刑事一審、二審案件合歸一個業務部門管轄，顯然壓力過重；機制順則事半功倍，機制阻則事倍功半。因此，實行這一改組也是提高刑事司法工作效率的需要。
4、有助于改革司法制度及司法工作機制。當前的刑罰執行及刑罰制度適用工作中尚有諸多缺陷和問題，已構成對犯罪預防、全面改造罪犯的制約因素。設立專門機構，有助于解決當前存在的諸多問題，也有助于改革司法制度及司法工作機制。
總共2頁 1 [2]
下一頁
