[ 毛中華 ]——(2007-3-10) / 已閱57684次
論城市房屋拆遷中被拆遷人的權益保護機制
毛中華
摘要：在目前的城市房屋拆遷領域中，被拆遷人權益保護現狀堪憂。究其原因在于城市房屋拆遷立法方面的混亂和空白以及行政權力的異化。城市房屋拆遷法律制度層面的缺陷導致被拆遷人權益保護機制失靈。具體表現為：拆遷許可制度不完善、拆遷補償安置制度不合理、被拆遷房屋的價格評估制度形同虛設、拆遷裁決制度異化、強制拆遷制度為害尤甚。要有效保護被拆遷人的權益就必須從對行政權力的規范和約束入手改造現行的城市房屋拆遷法律制度。
關鍵詞：城市房屋拆遷；被拆遷人；權益保護；行政權力
一、緒論
房屋是普通公民終其一生努力奮斗而擁有的最重要的私有財產，是他們生存和發展的根基。試設想，一個上無片瓦、下無立錐的人將會處于怎樣的困境呢？基于房屋在公民財產權利中的重要性，國家也通過立法加以重點保護。但在近年來的城市房屋拆遷中，損害被拆遷人財產權利甚至侵犯被拆遷人人身權利的行為卻頻頻發生：房地產開發商以斷電、停水、恐嚇等方式，甚至以毆打綁架等嚴重侵犯人身權利的行為逼迫居民接受拆遷；地方政府退居幕后，坐視被拆遷人權益慘受踐踏而少有作為，在不應干預的場合倒是積極有為地偏向拆遷人。究竟是什么原因導致被拆遷人的權益遭受嚴重侵犯？被拆遷人的權益保護機制為何失靈？應如何完善被拆遷人的權益保護機制？這些正是本文力圖解決的，筆者希望通過對上述問題進行全面分析和深入論證來為保護被拆遷人的權益出謀劃策，以盡綿薄之力。
二、被拆遷人權益保護現狀堪憂
（一）被拆遷人在城市房屋拆遷中處于弱勢地位，是利益受損者
一般而言，被拆遷人往往是處于社會底層的群體，他們由于自身在社會經濟方面的弱勢，因而在城市房屋拆遷的利益博弈中處于下風，不具有響亮的話語權。近年來，城市房屋拆遷中侵犯被拆遷人財產權利和人身權利的野蠻拆遷等惡性事件屢屢發生，嚴重影響了社會穩定，被拆遷人與地方政府之間的矛盾也日益尖銳：被拆遷人要么因缺乏保護自身權益的力量而選擇以自殺等極端方式來表達對當下城市房屋拆遷制度的抗議（如南京翁彪事件、北京朱正亮事件等）；要么選擇以爆發群體性事件來表達自己的利益訴求，發泄對拆遷人和地方政府的不滿（如湖南嘉禾事件、河北定州事件等）。稍有良知的人對被拆遷人遭受的不公正待遇感到不平，也對翁彪式的悲劇抱以同情，更令他們憤慨的是拆遷人無視國法的肆意妄為和地方政府的違法行政。
（二）行政權力行使不當，政府公信力缺失
目前在城市房屋拆遷領域是行政主導拆遷，不管被拆遷人是否愿意，他都只能接受政府作出的拆遷決定并負有配合拆遷進行的義務，行政權力對于被拆遷人而言具有支配性。根據行政法原理，“行政權與公民權具有不對等性，行政權具有優益性或支配性。行政權可以設定、變更或消滅公民的權利義務，而公民卻不具有同樣的權利。”正是因為行政權的這一特性，使得被拆遷人在城市房屋拆遷的利益分配活動中受制于政府，而政府一旦不依法行政就將嚴重損害被拆遷人的利益（違法進行強制拆遷對被拆遷人權益的巨大危害即是明證）；又由于政府未能遵循法律優位原則，沒有嚴格按照法律規范來調整城市房屋拆遷中形成的利益關系，致使拆遷許可、裁決等制度幾乎喪失了保護被拆遷人權益的價值。“一些地方政府部門建設規劃出爾反爾，造成居民不能回遷”的情形則嚴重損害了政府在人民群眾中的形象，使公民對政府抱有強烈的不信任感。
（三）缺乏有效的權利救濟途徑來保護被拆遷人的權益
前已述及，拆遷許可、裁決等制度因行政權力行使不當已然難以發揮保護被拆遷人權益的作用。行政訴訟又因為“面臨諸多法律困擾以及受到現實環境制約”而在解決城市房屋拆遷糾紛案件中“處于比較尷尬的境地，”不能充分地保護被拆遷人的權益。“如豐臺區法院行政庭2002年以來共受理因拆遷裁決引發的行政訴訟案件23件，判決維持的11件，裁定駁回的2件，原告撤訴的7件，判決撤消結案的僅3件。”此例說明被拆遷人要想通過行政訴訟來維權決非易事，因為他們很難勝訴。這反過來就要求能為被拆遷人先提供切實有效的行政救濟制度。
三、被拆遷人權益難獲有效保護的原因
（一）立法方面的混亂和空白
1、《城市房屋拆遷管理條例》的繼續存在缺乏法理基礎。國務院于2001年新修訂的《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱《條例》）是目前調整我國城市房屋拆遷領域的主要依據，但由行政法規來規范對非國有財產的征收明顯違反了《憲法》修正案（四）第二十條和《立法法》第八條的規定。需要澄清的是：《憲法》修正案（四）第二十條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或征用并給予補償。”《立法法》第八條規定對非國有財產的征收只能制定法律，這里的“法律”都不是通常意義上的廣義的法律，而是狹義的法律（即由全國人大及其常委會制定的法律）。行政主體對被拆遷人的財產權利的限制甚至剝奪沒有被置于法律的約束之下，而是遵從低位階的行政法規（況且這一法規也缺乏合憲性），嚴重違背了法律保留原則和下位法不能與上位法抵觸的原則，所以立法上的僭越是導致政府機關在城市房屋拆遷中違法行政的根源。
2、立法對城市房屋拆遷法律關系定性錯位。關于城市房屋拆遷法律關系性質的問題一直在理論上紛爭不休，有持民事法律關系說者，也有持行政法律關系說者，但與《條例》對城市房屋拆遷法律關系認定一致的混合說似乎占據主流地位。判斷某一法律關系的性質關鍵是看主體之間的地位：若主體之間地位是平等的，都以自己獨立的意志參與法律關系并不受對方的強制，則該法律關系是民事性質；若主體之間地位是不平等的，一方可以將自己的意志強加給對方并能單方面設定、變更或消滅對方的權利義務，則該法律關系是行政性質。就目前《條例》的規定而言，城市房屋拆遷法律關系兼具行政和民事兩種性質。首先，在拆遷許可、拆遷裁決、強制拆遷等法律關系中，行政機關作出的是具體行政行為，其意志對相對人有支配性和強制性，此類關系屬于行政法律關系性質。其次，拆遷人和被拆遷人之間就拆遷補償安置協議而發生的關系屬于民事法律關系性質，因為雙方地位是平等的，以意思自治原則來進行協商。有論者則從城市房屋拆遷法律關系的應然屬性出發，認為“房屋拆遷行為是民事法律行為，應受民法規范的調整，拆遷行為僅僅涉及拆遷當事人的民事利益，完全發生在民事生活領域，與國家利益和政府行政權力的行使無涉。”筆者認為，從城市房屋拆遷的實際運作過程出發，城市房屋拆遷法律關系中的確包含了民事法律關系，但是在政府主導拆遷的條件下，行政法律關系在城市房屋拆遷法律關系中無疑是占據主要地位的。民事法律關系在城市房屋拆遷法律關系中是依附于行政法律關系而存在的，具有從屬性。根據主要矛盾決定事物性質的哲學觀點，城市房屋拆遷法律關系的性質其實就是行政法律關系（盡管其不是純粹的和典型的行政法律關系），當然這一認識并不與《條例》契合。通過前面的分析可以看出：《條例》將城市房屋拆遷抹上民事法律關系的色彩，混淆了城市房屋拆遷法律關系的性質，淡化了政府的行政責任，導致整個城市房屋拆遷制度運行不暢。
3、立法對“公共利益”的界定不明晰，未區分公益拆遷和商業拆遷。在我國的憲法和有關法律中對于“公共利益”的規定僅是宣示性的，過于原則和概括，不利于在實踐中正確認識和區分城市房屋拆遷的目的：即是基于公益，還是出于商業目的。而公益拆遷和商業拆遷在法律規范的適用、法律關系的性質、拆遷補償安置費用的標準、權利救濟的途徑方面是不相同的。所以，立法未明確“公共利益”的界限“在實踐中產生了極大的負面影響，”使“各級政府和房屋拆遷行政部門動輒以公共利益為由剝奪被拆遷人的權益，造成被拆遷人與行政機關權利與權力的對峙。
4、立法中兩權分離的規定。我國的憲法和相關法律始終規定土地所有權屬于國家，至今仍不承認私人可以擁有土地所有權，僅允許私人享有房屋所占土地上的使用權。盡管有論者認為，“政府作為國有土地所有權人的代表，不能基于其享有的土地所有權限制國有土地使用權人處分其權利，也不能在無明確法律根據的情形下介入、干預這種行為，而應尊重國有土地使用權人處分其權利的行為。”但是，由于“城市房屋拆遷是征地，是城市房屋所有人（國家作為所有人除外）依法享有的城市國有土地使用權的滅失。所有城市房屋拆遷，實質就是對城市國有土地使用權的爭奪。”所以，國家是不可能不限制國有土地使用權人的權利的，而且國有土地所有權和使用權的分離正是導致“目前拆遷中雙方缺少對等的談判機制、補償標準偏低、拆遷程序不公正、被拆遷人的權利被漠視和被侵害、拆遷矛盾擴大和激化的深層次原因。”也就是說，兩權分離的規定也是被拆遷人權益難獲有效保護的立法之源。
5、立法弱化了司法權，使司法機關在處理城市房屋拆遷案件時難有作為。特別是在拆遷人和被拆遷人無法達成拆遷補償安置協議時，被拆遷人不能提起民事訴訟，要尋求司法解決必須先經過行政裁決，并且如果被拆遷人對行政裁決的結果不服提起行政訴訟，而“即使法院認定行政裁決行為不合法，也只能判決撤消并判令由原處理機關重新裁決。拆遷雙方的權益糾紛并不能在法院得到最終解決。” 這樣一來，被拆遷人便無法繞開行政權力的干預，其權益也很難得到有效保護。
（二）行政權力的異化
行政權之所以在城市房屋拆遷中不應有為時越位，應有所為時缺位，有其深刻的經濟原因和錯綜復雜的社會背景：
1、地方政府自身的利益需求使其和房地產開發商這一特殊利益集團結成了利益同盟。在城市房屋拆遷中，政府可以通過出讓被拆遷房屋所依附的土地的使用權而換取數額可觀的土地出讓金，又由于我國目前的財稅體制不健全，是所謂的收支兩條線，“政府對于土地出讓金的使用所受到的制約和監督少，自主支配的靈活性大。”這就能夠解釋為什么地方政府對于城市建設樂此不疲，對于拆遷人的違法行為睜一只眼閉一只眼，而置被拆遷人的利益于不顧。亞當.斯密的“經濟人”理論在政府身上同樣適用，行政權力一旦缺乏制約，便會偏離法制軌道而去實現自身利益的最大化。這樣一來，被拆遷人的利益空間便被地方政府所擠占。“當政府介入、干預拆遷活動時，往往站在拆遷人一方，使本來在經濟上就處于劣勢的被拆遷人處于更加不利的地位，使其合法權益難以得到有效保障。”所以地方政府的自利動機是導致本應為維護處于弱勢地位的被拆遷人權益的公權力異化為特殊利益集團的保護傘的原因。
2、地方政府官員追求仕途升遷所形成的好大喜功的政績觀。要想真真正正、踏踏實實地搞好一個地方的經濟建設需要較長的時間，但不少地方政府官員缺乏耐心，他們希望自己在仕途上能迅速地飛黃騰達，所以用短平快的方式建立政績是他們實現個人升遷的最優選擇。擴大城市建設規模，大搞舊城改造正好可以達到他們追求立桿見影的效果的目的：房地產開發等固定資產投資能在短期內迅速拉動GDP的增長，而GDP的增長速度又是衡量地方政府官員政績的重要標準；改頭換面后的城市建筑盡顯富麗堂皇，一派繁華景象，外界理所當然地會認為：這座城市取得了巨大進步，當地官員為經濟建設做出了杰出貢獻。在行政長官急功近利的思想的影響下，地方政府打著公共利益的幌子，以快速發展社會經濟為名只求短期經濟效益，在城市房屋拆遷中忽視了對被拆遷人的權益的保護。
3、某些地方政府官員的腐化行為在城市房屋拆遷中推波助瀾也是行政權力異化的原因之一。
值得注意的是：上述三種原因并非孤立地存在于城市房屋拆遷中，而是相互交織在一起形成了異化行政權的合力并對被拆遷人權益的保護產生負面影響。
四、現行的被拆遷人的權益保護機制的缺陷
（一）拆遷許可制度亟待完善
1、正當性的缺失。自2004年7月1日起開始施行并發生效力的《行政許可法》第八十三條第二款規定：“本法施行前有關行政許可的規定，制定機關應當依照本法規定予以清理；不符合本法規定的，自本法施行之日起停止執行。”這意味著《條例》中關于拆遷許可證的規定已經喪失了正當性，但是國務院至今為止并未根據《行政許可法》對《條例》中不符合上位法的拆遷許可進行清理和停止執行。《行政許可法》繼《行政處罰法》、《價格法》、《立法法》在相關領域規定聽證制度后也在行政許可領域確立了聽證制度。而《條例》中卻并沒有關于拆遷許可聽證的規定，這明顯有違上位法。并且城市房屋拆遷許可證的發放事關被拆遷人的切身利益，有關政府部門在未告知作為利害關系人的被拆遷人可以申請聽證的情形下就擅自向申請城市房屋拆遷許可的拆遷人發放，違反了行政程序法的基本原則-參與原則，非法剝奪了被拆遷人的知情權、陳述和申辯權、申請聽證權。這種違法行政的行為放縱了拆遷人，使其在城市房屋拆遷中自恃持有拆遷許可證而肆意妄為，導致野蠻拆遷等違法拆遷的行為屢禁不止，嚴重損害了被拆遷人的權益。
2、審核失察和疏于監管。在目前的拆遷許可證的發放過程中，行政機關往往在對申請拆遷人的資質和實施拆遷的必要條件沒有經過嚴格審查的情形下就輕易地發放拆遷許可證，使很多不具備法定許可條件的房地產開發商或其他組織獲得了進行拆遷的資格。而由于“持有拆遷許可證就表示行政機關已經審查并認可拆遷人達到拆遷資格，并向公眾證明了這種資格，具有公示公信的效力。”并且“政府事先的行政許可，事實上使雙方當事人失去了平等對話的平臺，從而使被拆遷人的權利極易受侵害。”所以許可機關未盡嚴格審核的職責使得拆遷人在拆遷活動中有恃無恐，屢屢侵犯被拆遷人的合法權益。“自我國實行行政許可制度以來，長期存在著重許可輕監管、只許可不監管、重許可的權力不負許可的的責任、重許可中的收費不解決許可后出現的問題的現象。”拆遷許可機關在賦予申請人拆遷資格后就不聞不問，沒有履行法定職責對拆遷人進行監督和管理以保證拆遷活動的依法進行；對于拆遷人在拆遷活動中侵犯被拆遷人合法權益的違法拆遷行為也沒有及時糾正；更有甚者，縱容姑息拆遷人，沒有嚴格執法和嚴肅處理有關違法拆遷行為的責任人。
3、拆遷許可審查方式不當和拆遷許可發放的條件不嚴。《條例》第七條規定：“拆遷人取得房屋拆遷許可證的條件為提交下列資料：（一）建設項目批準文件；（二）建設用地規劃許可證；（三）國有土地使用權批準文件；（四）拆遷計劃和方案；（五）辦理存款業務的金融機構出具的拆遷補償安置資金證明。”從目前《條例》的規定來看，對拆遷申請人的拆遷申請主要是進行形式審查，即看相關文件、手續、證明等書面材料是否齊備，對于齊備者即發放拆遷許可證。這種審查方式對于拆遷許可而言是不科學的，不對拆遷申請人進行實質審查就無法發現拆遷申請人不合許可條件的問題，因為拆遷申請人提交的資料很難反映出他的真實情況。拆遷許可發放的條件中的拆遷計劃和方案是由拆遷申請人一手制訂的，根本沒有體現出被拆遷人的意志；而拆遷補償安置資金證明往往也缺乏證明力，因為金融機構與房地產開發商之間存在密切的利益聯系，實踐中很多房地產開發商就是利用金融機構出具的虛假資金證明騙領到拆遷許可證后進行拆遷，而一旦到了應支付給被拆遷人拆遷補償安置費用的時候，房地產開發商卻一拖再拖，遲遲不能付清補償安置費用。所以拆遷許可審查方式不當和拆遷許可發放的條件不嚴使房地產開發商空手套白狼的伎倆一再得逞，而被拆遷人的利益卻難獲保障。
綜上所述，筆者認為有必要以《行政許可法》為基礎調整現行的拆遷許可制度，規范拆遷許可證的發放，加強對拆遷人在實施拆遷活動中的監督和檢查，把好城市房屋拆遷的第一關，切實保護被拆遷人的權益。
（二）改造拆遷補償安置制度已刻不容緩
1、拆遷補償范圍過窄，不利于保護被拆遷人的利益。《條例》將拆遷補償范圍界定為：被拆除的房屋及其附屬物、被拆除的未超過批準期限的臨時建筑物、搬遷補助費、臨時安置補助費。但是，“拆遷的真正目的就是要取得房屋及其附屬物的土地使用權，并非房屋本身。”而且，“合法取得的土地使用權應當屬于公民的財產權并受到相應的保護。”基于對這種認識的贊同，筆者認為當前的拆遷補償范圍涵蓋面過窄，沒有充分反映出被拆遷人在城市房屋拆遷中所受的財產損失。實際上，公民在購買城市房屋時本就支付了房屋所占土地的國有土地使用權出讓金，被拆遷人的房屋的價值并不僅僅包括其房屋所有權所體現的價值，還包括了國有土地使用權的價值，所以拆遷補償范圍排除被拆遷人的國有土地使用權的損失是極不合理的。另外，拆遷補償范圍沒有包括被拆遷人因房屋拆遷而遭受的其它損失（如被拆遷人的可期待利益）也不利于保護被拆遷人的利益。
2、拆遷補償僅是適當補償，補償費用和標準不符合市場價值規律。《條例》確立的拆遷補償原則是適當補償，但是在實踐中卻不斷出現“變適當補償為象征性補償的作法。”這不禁讓人警覺：有人在借適當補償之名行損害被拆遷人利益之實！行政法理論上有兩種補償學說，適當補償說認為“法律并不一定要求全額補償，只要參照補償時的社會觀念，按照客觀、公正、妥當的補償計算標準予以補償，就足夠了。”完全補償說認為，“應按作為征用對象的財產的客觀價值予以全額補償。”基于對城市房屋拆遷的行政法律關系性質的認識，筆者主張對被拆遷人進行充分補償。被拆遷人在城市房屋拆遷中所受的利益損失是為了滿足能夠房地產開發的需要或者是為了支持國家的經濟建設，無論是出于公益目的還是商業目的，拆遷的最終結果是實現了更大的利益：政府不僅改善了城市環境，促進了經濟發展，還獲取了大量的土地使用權出讓金；房地產開發商賺取了巨額利潤；不特定的社會公眾享受了居住條件和生活環境的改善。多方及被拆遷人除外的整個社會都通過拆遷而受益，完全沒有理由僅僅對被拆遷人進行適當補償，使被拆遷人成為拆遷活動的利益受損者。在補償費用和標準方面，由于“政府采用土地基準價格加房屋重置價格確定的補償標準，而政府是在上一年度的基礎上制定的基準價格和重置價格。”所以導致對被拆遷人補償的費用普遍偏低。
3、拆遷補償不及時。“房屋拆遷補償不及時的情況在我國非常嚴重。拆遷人往往在還不具有對被拆遷人進行補償的資力時，就開始拆遷行為，導致被拆遷人長期得不到相應的補償，對被拆遷人的正常生活造成了巨大的影響，嚴重侵害了被拆遷人的財產權利。”
4、拆遷安置不到位。主要表現在：被拆遷人原有的房屋面積較大足夠家庭正常的居住和生活，而安置的房屋面積較小不能滿足家庭成員起居的需要；被拆遷人原有的房屋戶型結構較優，而安置的房屋戶型結構不合理影響被拆遷人的使用；被拆遷人原有的房屋是符合國家質量標準的，而安置的房屋質量低劣對被拆遷人的生命財產安全構成隱患；被拆遷人原有的房屋位于較好的地段，工作、子女教育、就診、營業等更為方便和有利，而安置的房屋所處的區位差影響了被拆遷人的正常的生產生活。
（三）被拆遷房屋的價格評估制度形同虛設
《條例》第二十四條規定：“貨幣補償的金額，根據被拆遷房屋的區位、用途、建筑面積等因素，以房地產市場評估價格確定。具體辦法由省、自治區、直轄市人民政府制定。”雖然其后建設部于2003年12月出臺了《城市房屋拆遷估價指導意見》，對 《條例》中確立的價格評估制度作了細化，各地方政府也先后制定了相應的辦法。但是從實踐反映的情況來看，被拆遷房屋的價格評估制度形同虛設。這主要表現在：第一，房屋價格評估機構的定位本來應當是有獨立意志的社會中介組織，在2000年以后房屋價格評估機構也完成了與政府部門的脫鉤改制，但由于房地產價格評估機構“絕大多數由政府職能部門的下級部門發展而來，雖然形式上實現了與政府脫鉤，但在人事、財物等方面仍存在千絲萬縷的聯系。”所以房屋價格評估機構在對被拆遷房屋的價格進行評估時難免會受行政意志的影響，不能做到獨立、客觀的評估。第二，房屋價格評估機構在經濟利益上受制于拆遷人，作出的價格評估往往有利于拆遷人。“評估機構為了迎合拆遷人的要求，往往故意壓低被拆遷人房屋的評估價格，做出不利于被拆遷人的評估結果，損害被拆遷人的利益。”這種違背市場公正性要求的行為使得價格評估制度被拆遷人所操縱，而被拆遷人的利益卻難以通過價格評估得到實現。
（四）拆遷裁決制度的異化
盡管建設部希望通過《城市房屋拆遷行政裁決工作規程》來規范拆遷裁決，保證行政權力的正確行使，但是效果并不明顯。目前的拆遷裁決制度不僅為被拆遷人所詬病，也被學界廣泛質疑。究其原因，不外兩點。第一，行政機關在拆遷裁決中沒有保持中立，而是偏袒拆遷人，所作出的裁決結果往往對拆遷人有利。（至于行政機關為何會在裁決中總是偏向拆遷人，筆者在前面已經詳述。）第二，裁決前置使被拆遷人的權利救濟途徑變窄。在被拆遷人和拆遷人達不成拆遷補償安置協議的情形下，行政裁決成為唯一的爭議解決方式。因為被拆遷人不能提起民事訴訟，如果被拆遷人對裁決結果不服提起行政訴訟的話，司法機關也并不會處理被拆遷人和拆遷人之間無法達成拆遷補償安置協議的爭議而只審查行政機關作出的拆遷裁決是否具有合法性。
（五）強制拆遷制度為害尤甚
強制拆遷是指行政主體或者人民法院為實現拆遷裁決所確定的內容而強制拆除被拆遷人的房屋的行為。這種對被拆遷人權益起限制甚至是剝奪作用的行為應當受到嚴格的約束，然而事實上是行政機關在濫用行政權力進行強制拆遷以至出現“基本人權在拆遷過程中卻遭到了來自行政權力的侵害和剝奪，拆遷戶基本上無法將自己的財產按照自己的意愿進行正常的市場交易，卻在強迫與專橫之下喪失了平等對法的權利”的情形。在城市房屋拆遷的實踐中，因強制拆遷的不當行使而侵犯被拆遷人財產權利和人身權利的事件層出不窮，強制拆遷已嚴重影響了社會的穩定，激化了社會矛盾。
五、被拆遷人的權益保護機制的重構
法律存在的目的是為了維護穩定的社會秩序和保障公民的合法權利不受侵犯。由于被拆遷人在社會經濟方面處于弱勢地位，其財產權利和人身權利更易受到侵犯并且在權利救濟途徑上遇到重重障礙。為了更加有效地保護他們的合法權益，實現法治的基本精神：公平、正義，國家有必要在立法上傾向于被拆遷人，對他們的權益進行特別的保護以提升被拆遷人的法律地位，從而消減因被拆遷人自身的弱勢地位而在城市房屋拆遷中所遭受的利益損失，達到以權利平衡權利、以利益制約利益的目的。另外，在立法上還要限制和規范行政權力的運用，使其真正體現出保護被拆遷人權益的宗旨。
（一）擴大行政聽證的適用領域
目前，只有《城市房屋拆遷行政裁決工作規程》（以下簡稱《規程》）在城市房屋拆遷領域建立了聽證制度，至于《行政許可法》中確立的許可聽證制度則還沒有得到貫徹執行。但是《規程》中的聽證只適用于拆遷裁決和強制拆遷，而且還沒有切實推行。行政聽證制度是現代社會中行政程序法的重要制度，它強調行政決策過程的公開和相對人在行政主體作出行政決定前的參與，要求行政主體要充分聽取當事人的意見并在行政決定中反映出當事人的意志。為了體現民主和保證行政權力的正確行使以保護被拆遷人權益不受任意的侵犯，有必要擴大行政聽證在城市房屋拆遷中的適用領域。具體而言，首先要建立拆遷決定的聽證制度。即行政主體“在正式作出拆遷決定前應依法舉行聽證會，廣泛征求相關利害關系人的意見，然后在此基礎上公告征收決定，明確拆遷對象、拆遷范圍、拆遷時間、拆遷方式等。”這樣可以避免以往行政主體在作出拆遷決定過程中的專擅壟斷，有利于被拆遷人制約行政權力以維護自身的權益。其次就是各級行政機關要落實《行政許可法》的許可聽證制度，制定相應的實施辦法，規范拆遷許可證的發放程序。在這方面“重慶市政府出臺了拆遷許可聽證的原則規定，首開了國內聽證立法的先河。”各地方政府可借鑒重慶市政府的做法。
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