[ 方建生 ]——(2007-6-29) / 已閱28021次
民事與行政交叉案件的審理與解決
――蔡某訴某縣建設(shè)局房屋登記行政糾紛案訴訟程序問(wèn)題的探討
一、據(jù)以研究的案例
蔡某于1986年購(gòu)買(mǎi)位于某縣東風(fēng)居委會(huì)東堤2巷13號(hào)房產(chǎn)，1988年6月辦理了房屋所有權(quán)證。1993年遷往廣州市居住。1999年9月，第三人張某向某縣建設(shè)局申辦該房屋的所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記，并向某縣建設(shè)局提供了該房原房屋所有權(quán)證、該房國(guó)有土地使用權(quán)證，房屋買(mǎi)賣(mài)契約，張某、蔡某的居民身份證復(fù)印件等有關(guān)證件資料，要求某縣建設(shè)局給予辦理房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記。某縣建設(shè)局經(jīng)過(guò)審查，根據(jù)建設(shè)部《城市房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理規(guī)定》，于1999年9月，核發(fā)了某縣東風(fēng)居委會(huì)東堤2巷13號(hào)房產(chǎn)的房屋所有權(quán)證給予張某，原房屋所有權(quán)證被某縣建設(shè)局收回作廢存檔。遂后，張某以該房屋所有權(quán)作為抵押物向信用社貸款。2006年4月，蔡某向某縣建設(shè)局申請(qǐng)撤銷(xiāo)核發(fā)給張某的房屋所有權(quán)證，某縣建設(shè)局予以拒絕，蔡某于2006年6月向法院提起行政訴訟，以其沒(méi)有與張某簽訂房屋買(mǎi)賣(mài)契約為由，請(qǐng)求法院撤銷(xiāo)核發(fā)給張某的房屋所有權(quán)證。針對(duì)原被告雙方的意見(jiàn)，法院內(nèi)部就訴訟程序的適用形成了三種不同的意見(jiàn)：第一種意見(jiàn)認(rèn)為，本案涉及兩種不同的法律關(guān)系：一種是本案蔡某與張某之間的民事法律關(guān)系；另一種是本案蔡某與某縣建設(shè)局之間的行政法律關(guān)系，行政法律關(guān)系的處理必須以民事法律關(guān)系的處理為前提，因此建議蔡某以張某作為被告另行提起民事訴訟，同時(shí)本案裁定中止訴訟，待民事訴訟產(chǎn)生生效判決后再依據(jù)相關(guān)判決作出行政判決；第二種意見(jiàn)認(rèn)為，第一種意見(jiàn)對(duì)兩種法律關(guān)系的分析是正確的，但基于訴訟經(jīng)濟(jì)性和及時(shí)保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的需要，建議將民事案件與行政案件合并審理，即采取行政訴訟附帶民事訴訟的模式審理本案。第三種意見(jiàn)認(rèn)為，本案涉及房屋買(mǎi)賣(mài)契約的合同有效性問(wèn)題，本案為民事訴訟，因此應(yīng)當(dāng)裁定駁回蔡某的起訴，通知蔡某另行提起民事訴訟。
二、問(wèn)題的提出
行政訴訟是解決作為行政相對(duì)人的公民、法人或者其他組織與具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員之間因行政管理而引起的糾紛。本案是蔡某不服某縣建設(shè)局房屋轉(zhuǎn)移行政登記糾紛，屬于不平等主體之間的行政糾紛，是人民法院行政訴訟的主管范圍。上述第三種意見(jiàn)無(wú)疑是不正確的。在本案中，房屋買(mǎi)賣(mài)契約的合同有效性是一個(gè)至關(guān)重要的事實(shí)問(wèn)題。房屋買(mǎi)賣(mài)契約的合同有效性直接影響關(guān)系到建設(shè)局核發(fā)房屋所有權(quán)證行政行為的合法性。法院要撤銷(xiāo)建設(shè)局核發(fā)的房屋所有權(quán)證，必須要確認(rèn)房屋買(mǎi)賣(mài)契約的合同無(wú)效，只能依照民事訴訟程序和民事法律規(guī)定，審查房屋買(mǎi)賣(mài)契約的合同效力。因此，本案涉及兩個(gè)不同類型的法律關(guān)系，一個(gè)是本案原告與被告之間的行政法律關(guān)系，另一個(gè)是本案原告蔡某與張某之間的民事法律關(guān)系。
根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的民事訴訟法與行政訴訟法的規(guī)定，解決民事糾紛和行政糾紛應(yīng)當(dāng)分別適用民事訴訟程序和行政訴訟程序。但是，當(dāng)一個(gè)案件涉及兩種不同性質(zhì)的法律關(guān)系糾紛時(shí)，究竟應(yīng)當(dāng)適用何種訴訟程序，我國(guó)現(xiàn)行法律沒(méi)有做出明確的規(guī)定，以至于審判人員在面對(duì)像上述案例的案件時(shí)往往感到無(wú)所適從。上述的第一種意見(jiàn)實(shí)際上是目前司法實(shí)踐中慣用的處理不同性質(zhì)的法律關(guān)系交叉的案件的方法。事實(shí)上，這種方法是符合現(xiàn)行法律的規(guī)定的。
然而，第一種意見(jiàn)所主張的做法也存在諸多弊端，其中比較突出的問(wèn)題是訴訟拖沓遲延的問(wèn)題�！斑t到的正義不是正義”，讓當(dāng)事人另行提起民事訴訟，同時(shí)中止行政訴訟的審理，等待民事訴訟作出裁判后再恢復(fù)行政案件的審理，這種做法無(wú)疑會(huì)嚴(yán)重遲延對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)益的保護(hù)；同時(shí)，若當(dāng)事人不同意另行提起訴訟，應(yīng)該如何處理，這也是我們必須面對(duì)解決的問(wèn)題。
從提高訴訟效率的角度來(lái)考慮，第二種意見(jiàn)也具有可取之處。但由同一個(gè)合議庭適用民事訴訟程序和行政訴訟程序兩個(gè)不同的訴訟程序，審理民事法律關(guān)系和行政法律關(guān)系兩個(gè)不同的法律關(guān)系，確實(shí)也為難我們的法官，是否有利于法官的專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，是否有利于訴訟的進(jìn)行，是否有利于對(duì)糾紛的解決，有待實(shí)踐的檢驗(yàn)。但如何由同一個(gè)合議庭適用兩個(gè)不同的訴訟程序，同時(shí)審理兩個(gè)不同的法律關(guān)系，現(xiàn)行法律也沒(méi)有專門(mén)對(duì)此作出規(guī)定，合并審理的模式不符合現(xiàn)行法律的規(guī)定。可見(jiàn)，第一種意見(jiàn)是法院在處理類似案件時(shí)的唯一選擇。
從法治理念的角度來(lái)考慮，解決行政法律關(guān)系與民事法律關(guān)系交叉審理的問(wèn)題有其必要性，但需要從依法治國(guó)的理念上對(duì)兩種訴訟程序進(jìn)行分析。為完善我國(guó)程序法律制度，需要解決民事與行政交叉案件的審理與解決的問(wèn)題，下面，就民事與行政交叉案件的審理與解決，提出我們關(guān)于適用民事訴訟程序與行政訴訟程序?qū)徖斫徊姘讣囊恍┯^點(diǎn)。
上述這種混合了民事法律關(guān)系和行政法律關(guān)系的案件我們可以簡(jiǎn)稱為民事行政爭(zhēng)議交叉案件。
對(duì)審理民事行政交叉案件的程序研究必須解決以下幾方面的問(wèn)題：1.民事行政交叉案件的類型。2.不同類型的民事行政交叉案件應(yīng)當(dāng)采取何種處理方式。3.在審理民事行政交叉案件中具體的程序應(yīng)該如何安排。
三、 民事行政爭(zhēng)議交叉案件的類型
所謂民事行政爭(zhēng)議交叉案件，是指行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議因在法律事實(shí)相互聯(lián)系，在處理上分為因果或者互為前提、相互影響的案件。近幾年來(lái)，民事行政交叉案件呈逐年增長(zhǎng)的勢(shì)頭，這是現(xiàn)代社會(huì)行政權(quán)擴(kuò)張、民法與行政法相互滲透的必然結(jié)果。民事行政爭(zhēng)議交叉案件，在審判實(shí)踐中的表現(xiàn)形式多種多樣，但歸納起來(lái)，民事行政爭(zhēng)議歸納案件的具體表現(xiàn)可以劃分為以下三類：
（一）以民事?tīng)?zhēng)議為主、涉及行政爭(zhēng)議的交叉案件
以民事?tīng)?zhēng)議為主、涉及行政爭(zhēng)議的交叉案件，通常出現(xiàn)在民事訴訟過(guò)程中，是因民事糾紛而引起的訴訟。在民事訴訟中，民事?tīng)?zhēng)議的解決取決于行政行為的合法性，行政行為即成為民事?tīng)?zhēng)議處理的前提條件。主要包括兩種情況：一種是當(dāng)抽象行政行為作為審理民事案件的依據(jù)時(shí)，法院首先要解決該抽象行政行為自身的合法性問(wèn)題。其二，當(dāng)具體行政行為作為當(dāng)事人主張事實(shí)的證據(jù)或者抗辯理由時(shí)，法院也須解決該具體行政行為的合法性問(wèn)題。例如，若蔡某先向法院提起民事侵權(quán)訴訟，而張某向法院提交了建設(shè)局核發(fā)的房屋所有權(quán)證，蔡某則認(rèn)為建設(shè)局核發(fā)的房屋所有權(quán)證不合法；這時(shí)，建設(shè)局核發(fā)的房屋所有權(quán)證是民事侵權(quán)案件關(guān)鍵事實(shí)認(rèn)定的依據(jù)，而建設(shè)局核發(fā)的房屋所有權(quán)證這種具體行政行為的合法性就成為了解決民事糾紛的前提。
我們認(rèn)為，以民事?tīng)?zhēng)議為主，涉及行政爭(zhēng)議的交叉案件具有以下的特點(diǎn)：第一、這類爭(zhēng)議案件發(fā)生在平等主體之間，是因民事行為而非行政行為引起，因而本質(zhì)上屬于民事?tīng)?zhēng)議案件。不過(guò)，由于行政行為的介入，民事?tīng)?zhēng)議變得更為復(fù)雜。第二、在這類案件審理中，行政問(wèn)題具有重要地位，是民事審判的前提。不解決行政行為的合法性問(wèn)題，民事訴訟程序便無(wú)法繼續(xù)進(jìn)行。
（二）以行政爭(zhēng)議為主、涉及民事?tīng)?zhēng)議的交叉案件
以行政爭(zhēng)議為主、涉及民事?tīng)?zhēng)議的交叉案件通常出現(xiàn)在行政訴訟過(guò)程中。它是因公民、法人或者其他組織對(duì)具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的具體行政行為不服而提起行政訴訟的同時(shí)，請(qǐng)求法院審理平等主體之間民事?tīng)?zhēng)議的訴訟形式。本文的案例即屬這種情況，蔡某不服某縣建設(shè)局核發(fā)的房屋所有權(quán)證的具體行政行為，直截了當(dāng)?shù)奶崞鹦姓V訟，請(qǐng)求法院判決撤銷(xiāo)該具體行政行為，這涉及蔡某與張某簽訂的房屋買(mǎi)賣(mài)契約的有效性。
我們認(rèn)為，以行政爭(zhēng)議為主、涉及民事?tīng)?zhēng)議的交叉案件具有以下特點(diǎn)：第一、這類案件既存在行政爭(zhēng)議，也存在民事?tīng)?zhēng)議，但行政爭(zhēng)議處于核心地位；第二、這類案件中的行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議在事實(shí)上或者法律上存在內(nèi)在的交叉性。第三、這類案件中的行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議可以分開(kāi)審理，但行政爭(zhēng)議解決以民事?tīng)?zhēng)議的解決為前提，民事?tīng)?zhēng)議的解決不以行政爭(zhēng)議的解決為先決條件。本案中，即對(duì)買(mǎi)賣(mài)合同有效性審查不以行政爭(zhēng)議的解決為先決條件。
（三）行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議并重的交叉案件
行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議并重的交叉案件，是指因同一法律事實(shí)而引發(fā)的行政爭(zhēng)議和民事?tīng)?zhēng)議之間相互獨(dú)立的案件。例如，甲單位在建房時(shí)超過(guò)規(guī)劃部門(mén)批準(zhǔn)的范圍建設(shè)圍墻，影響鄰居乙居住的通行。乙向法院提起行政訴訟，請(qǐng)求判令規(guī)劃局履行法定職責(zé)，對(duì)甲予以處罰；同時(shí)向法院提起民事訴訟，請(qǐng)求法院判令甲停止侵害，排除妨害。
行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議并重的交叉案件具有以下特點(diǎn)：第一、行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議相對(duì)獨(dú)立，一案的處理結(jié)果并不影響對(duì)另一案的處理。第二、法院完全可以分開(kāi)審理，分開(kāi)審理時(shí)一案可不以另一案件處理結(jié)果作為定案的依據(jù)。
四、民事行政爭(zhēng)議交叉案件的處理方式
1982年頒布的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法（試行）》第3條第2款規(guī)定：“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定。”人民法院開(kāi)始受理行政案件，我國(guó)行政審判開(kāi)始起步。但當(dāng)時(shí)，我國(guó)人民法院內(nèi)部沒(méi)有設(shè)置行政審判庭，因此，法律規(guī)定由法院受理的行政案件，是由民事審判庭或者經(jīng)濟(jì)審判庭適用民事訴訟程序?qū)徖怼?989年我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》，行政訴訟有了專門(mén)的程序法規(guī)定，各級(jí)法院陸續(xù)設(shè)置了行政審判庭專門(mén)審理行政爭(zhēng)議案件。行政審判庭和民事審判庭分別依據(jù)行政訴訟法與民事訴訟法審理行政爭(zhēng)議案件與民事?tīng)?zhēng)議案件。
雖然行政案件和民事案件分開(kāi)、分別按照各之的程序法規(guī)定審理案件，但在行政審判和民事審判實(shí)踐中，出現(xiàn)了行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議相交叉的客觀現(xiàn)象，出現(xiàn)了行政爭(zhēng)議案件的審判必須等待民事審判結(jié)果為依據(jù)的情況，也出現(xiàn)了民事?tīng)?zhēng)議案件的審判必須等待行政爭(zhēng)議案件的處理結(jié)果作為依據(jù)的情況。如何處理行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議相互交叉的案件，在行政訴訟法中沒(méi)有明確的規(guī)定，最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第97條規(guī)定“人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定�！泵袷略V訟法第136條則規(guī)定“本案必須以另一案的審理結(jié)果為依據(jù)，而另一案尚未審結(jié)的”，中止訴訟。這條規(guī)定是目前司法實(shí)踐中解決民事行政交叉案件的主要程序法律依據(jù)。本文案例的第一種處理意見(jiàn)是有明文法律依據(jù)的。但最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第61條規(guī)定：“被告對(duì)平等主體之間民事?tīng)?zhēng)議所做出裁決違法，民事?tīng)?zhēng)議當(dāng)事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議的，人民法院可以一并審理。”這樣規(guī)定了法院可以審理行政案件中的民事?tīng)?zhēng)議。有些觀點(diǎn)認(rèn)為，這一條規(guī)定了可以一并審理行政爭(zhēng)議和民事?tīng)?zhēng)議，即可以在行政訴訟中附帶民事訴訟。但有些觀點(diǎn)認(rèn)為正確的理解應(yīng)該是“人民法院可以一并審理”，并不等于“行政審判庭可以一并審理“，即不等于在行政審判程序中可以合并審理民事?tīng)?zhēng)議，只能是在法院內(nèi)部由行政審判庭和民事審判庭分別審理行政爭(zhēng)議和民事?tīng)?zhēng)議，而且要有當(dāng)事人的請(qǐng)求為前提。
在民事行政爭(zhēng)議交叉案件日益增多的情況下，究竟如何解決和協(xié)調(diào)行政訴訟與民事訴訟，是分別進(jìn)行還是合并進(jìn)行，成為了理論界、實(shí)務(wù)界探討的熱點(diǎn)問(wèn)題，也成了法院內(nèi)部爭(zhēng)議、需要解決、必須解決的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題實(shí)質(zhì)上有兩種不同的觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為可以合并附帶審理，一種觀點(diǎn)認(rèn)為不能合并審理。
認(rèn)為可以合并審理的觀點(diǎn)認(rèn)為，民事訴訟中可以合并審理涉及行政爭(zhēng)議的問(wèn)題，行政訴訟中可以合并審理涉及民事?tīng)?zhēng)議的問(wèn)題，即民事訴訟可以附帶行政訴訟，行政訴訟可以附帶民事訴訟。
（一）民事訴訟中解決行政爭(zhēng)議的問(wèn)題
所謂民事訴訟中解決行政爭(zhēng)議，是指民事?tīng)?zhēng)議案件的審理和解決是以對(duì)相關(guān)的行政行為的合法性的審查確認(rèn)為前提，但該行政行為并非民事?tīng)?zhēng)議案件的訴訟標(biāo)的，卻影響著民事案件的裁判結(jié)果。這實(shí)際上就是上面所陳述的以民事?tīng)?zhēng)議為主、涉及行政爭(zhēng)議解決的案件。
在民事審判實(shí)踐中，有的法院往往不對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為合法性進(jìn)行審查，直接將行政行為作為證據(jù)直接使用進(jìn)行裁判。一方當(dāng)事人在民事訴訟中知道對(duì)方持有行政機(jī)關(guān)頒發(fā)的不利于自己民事訴訟的證據(jù)時(shí)，往往又針對(duì)該具體行政行為提起行政訴訟，由此而出現(xiàn)民事訴訟中作為有效證據(jù)適用的具體行政行為，在行政訴訟中被撤銷(xiāo)或者被確認(rèn)為違法，又據(jù)此對(duì)民事案件申請(qǐng)?jiān)賹�，不僅損害了法院裁判的權(quán)威性，且使當(dāng)事人不斷的為訴訟所累，社會(huì)效果、法律效果不好。
在民事訴訟中是否可以審查行政行為的合法性問(wèn)題，存在不同的觀點(diǎn)，第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，人民法院在民事訴訟中無(wú)權(quán)審查具體行政行為的合法性，應(yīng)直接將其作為民事裁判的依據(jù)，理由是，行政行為是具有行政管理職權(quán)的機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)作出的具有法律約束力的行為，根據(jù)現(xiàn)行行政訴訟法及有關(guān)行政法律、法規(guī)的規(guī)定，該行為非經(jīng)行政訴訟程序和行政程序，不得被改變，因此，民事訴訟中不能對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查，否則屬民事審判權(quán)對(duì)行政權(quán)的不當(dāng)干預(yù)。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，人民法院在民事訴訟中應(yīng)當(dāng)避免對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查，而直接運(yùn)用民事法律和其他事實(shí)根據(jù)作出裁判。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，民事訴訟中的人民法院可以審查行政行為的合法性。
在民事訴訟中，若具體行政行為具有明顯暇疵，仍不予審查而直接作為民事裁判的依據(jù)，則可能產(chǎn)生錯(cuò)誤的裁判。因此，第一種觀點(diǎn)是不可取的。若按照第二種觀點(diǎn)，人民法院直接運(yùn)用民事法律和其他事實(shí)根據(jù)作出裁判，則可能出現(xiàn)與行政行為完成矛盾的結(jié)果。
我們認(rèn)為，在民事訴訟中，法官應(yīng)當(dāng)行使釋明權(quán)，告知當(dāng)事人行政行為對(duì)案件裁判的影響，征求當(dāng)事人是否另行提起行政訴訟，請(qǐng)求人民法院對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查；若當(dāng)事人另行提起行政訴訟，則應(yīng)中止民事訴訟。若當(dāng)事人不另行提起行政訴訟，只是請(qǐng)求人民法院對(duì)行政行為合法性進(jìn)行審查的前提下，人民法院可以審查行政行為的合法性，但應(yīng)先中止民事訴訟，將當(dāng)事人請(qǐng)求人民法院對(duì)行政行為合法性進(jìn)行審查部分移送行政審判庭依照行政訴訟程序進(jìn)行審理并作出裁判。
還有觀點(diǎn)認(rèn)為，在民事訴訟中，人民法院可以附帶直接審查行政行為的合法性，其觀點(diǎn)理由之一，認(rèn)為行政行為在民事訴訟中是作為當(dāng)事人支持自己主張或者抗辯理由的證據(jù)形式出現(xiàn)，根據(jù)證據(jù)審查規(guī)則，人民法院應(yīng)當(dāng)審查證據(jù)的客觀性、關(guān)聯(lián)性和合法性。因此，對(duì)行政行為的合法性審查，屬于人民法院的職責(zé)范圍。其觀點(diǎn)的理由之二，認(rèn)為從司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系來(lái)看，盡管行政權(quán)與司法權(quán)是相互獨(dú)立的權(quán)利，但是，根據(jù)“司法最終解決原則”，司法權(quán)在一定意義上優(yōu)于行政權(quán)。對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出的行政行為，司法權(quán)可以通過(guò)一定程序介入，對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行審查。
我們認(rèn)為，這種觀點(diǎn)違背了人民法院不訴不理的原則，人民法院主動(dòng)直接對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查，在一定程度上是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的逾越，不應(yīng)提倡。是否對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人自己主張并承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。
同時(shí)有觀點(diǎn)認(rèn)為，盡管現(xiàn)行法律對(duì)行政行為合法性予以審查的職能是賦予了行政審判庭而非民事審判庭，但是，行政審判庭、民事審判庭等都屬于法院內(nèi)部的分工問(wèn)題，它們行使的都是國(guó)家的司法權(quán)，相互之間并非矛盾對(duì)立關(guān)系，其內(nèi)部分工主要是為了更好地審理案件，因此，不能說(shuō)民事審判庭審查了行政行為的合法性，就等于越權(quán)審查。
我們認(rèn)為，這種觀點(diǎn)是違背現(xiàn)行法律的規(guī)定的，人民法院組織法、民事訴訟法、行政訴訟法明確規(guī)定了法院內(nèi)部的分工，規(guī)定了民事審判庭、行政審判庭不同的職能，它們審理不同類型的案件程序所依據(jù)的訴訟法有所不同，作為執(zhí)行法律的專門(mén)審判機(jī)關(guān)，更應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)有法律的規(guī)定,民事?tīng)?zhēng)議的案件由民事審判庭依照民事訴訟法的規(guī)定程序進(jìn)行審理，行政爭(zhēng)議的案件由行政審判庭依照行政訴訟法規(guī)定的程序進(jìn)行審理。在民事訴訟中涉及需要對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查時(shí)，應(yīng)當(dāng)行使法官的釋明權(quán)，由當(dāng)事人行使自己的權(quán)利，決定是否請(qǐng)求人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，并承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。若當(dāng)事人請(qǐng)求人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，民事審判庭應(yīng)當(dāng)中止民事訴訟，將當(dāng)事人的請(qǐng)求移送行政審判庭進(jìn)行審查，由行政審判庭對(duì)具有行政行為的合法性作出裁判，裁判結(jié)果作為民事審判的依據(jù)，由民事審判庭對(duì)當(dāng)事人的民事?tīng)?zhēng)議作出裁判。這樣的處理方式符合民事訴訟法第136條的規(guī)定。
(二)行政訴訟中解決民事?tīng)?zhēng)議的問(wèn)題
行政訴訟中存在民事?tīng)?zhēng)議，是指法院在行政訴訟過(guò)程中，根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求，解決與行政訴訟相關(guān)的民事?tīng)?zhēng)議的訴訟活動(dòng)。
對(duì)于行政民事?tīng)?zhēng)議交叉案件，選擇什么程序來(lái)解決這兩種性質(zhì)不同而又相互交叉的問(wèn)題，目前存在不同的觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政訴訟中不存在解決民事糾紛的條件，即使一定要在行政訴訟中解決民事糾紛，也應(yīng)將行政爭(zhēng)議和民事?tīng)?zhēng)議分開(kāi)審理。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在行政訴訟中解決民事?tīng)?zhēng)議，不僅符合行政訴訟目的，而且還能體現(xiàn)訴訟經(jīng)濟(jì)，方便審理，符合判決的確定性、嚴(yán)肅性原則，維護(hù)司法統(tǒng)一等。
隨著行政管理領(lǐng)域擴(kuò)大和行政機(jī)關(guān)的職能變化，越來(lái)越多的行政法律、法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政手段解決民事糾紛的權(quán)力，并且規(guī)定相對(duì)人對(duì)行政處理決定不服可以提起行政訴訟，如環(huán)境保護(hù)法、治安管理處罰法等，人民法院受理這類案件后，必然要涉及原相對(duì)人之間的民事權(quán)益。從“有權(quán)利必須有救濟(jì)”這一法治思想出發(fā)，立法賦予行政機(jī)關(guān)對(duì)這類問(wèn)題的處理權(quán)和行政相對(duì)人的起訴權(quán)，就應(yīng)當(dāng)允許人民法院在審查具體行政行為合法性的同時(shí)，審理當(dāng)事人之間的民事?tīng)?zhēng)議，使當(dāng)事人的民事權(quán)益得到司法救濟(jì)。
我們認(rèn)為，這一觀點(diǎn)是正確的，但問(wèn)題仍然在于是合并附帶審理還是分開(kāi)審理的問(wèn)題。
認(rèn)為應(yīng)當(dāng)合并審理的觀點(diǎn)的理由是，一有利于簡(jiǎn)化程序，符合訴訟經(jīng)濟(jì)的需要。二有利于避免法院作出相互矛盾的判決。提這種觀點(diǎn)的人同時(shí)認(rèn)為，對(duì)于法院在行政訴訟中同時(shí)可以解決民事糾紛，仍然屬于民事法律規(guī)范的調(diào)整范圍，立法并沒(méi)有排斥法院對(duì)這類糾紛的處理權(quán)。這類糾紛與行政機(jī)關(guān)的行政管理內(nèi)容緊密相關(guān)，當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)的處理決定而向法院起訴，由法院一并處理，具有一定的優(yōu)勢(shì)。
我們認(rèn)為，這一觀點(diǎn)仍然沒(méi)有分清行政訴訟程序與民事訴訟程序的不同，以及行政案件和民事?tīng)?zhēng)議案件審理的不同，只看到法院一并審理的大前提，沒(méi)有看到法院依照不同訴訟法審理案件的小前提。
認(rèn)為應(yīng)當(dāng)分開(kāi)審理的觀點(diǎn)的理由是，法院在行政訴訟中主要行使的是司法監(jiān)督權(quán)，對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為只作合法性審查，對(duì)違法的行政行為，通常只能判決撤銷(xiāo)，由行政機(jī)關(guān)重新作出具體行政行為，而無(wú)法對(duì)民事?tīng)?zhēng)議作出實(shí)體判決；若設(shè)立行政訴訟中同時(shí)解決民事?tīng)?zhēng)議，對(duì)民事?tīng)?zhēng)議在行政判決書(shū)中作出判決，這違背了行政訴訟的目的，在行政訴訟程序中解決民事?tīng)?zhēng)議只能造成程序的混亂。
對(duì)這一觀點(diǎn)我們認(rèn)為基本正確，但應(yīng)該進(jìn)一步細(xì)化，在行政訴訟程序中規(guī)定，行政訴訟中涉及民事?tīng)?zhēng)議，并且民事?tīng)?zhēng)議的解決影響到行政爭(zhēng)議的解決，即民事?tīng)?zhēng)議的解決是行政爭(zhēng)議解決的前提時(shí)，法官應(yīng)該行使釋明權(quán)，告知當(dāng)事人就民事?tīng)?zhēng)議部分另行提起民事訴訟，中止行政訴訟，待民事?tīng)?zhēng)議作出裁判后再行恢復(fù)行政訴訟，作出行政裁判。若當(dāng)事人不另行提起民事訴訟，只是對(duì)民事?tīng)?zhēng)議部分提出審查的請(qǐng)求，則應(yīng)先中止行政訴訟，將民事?tīng)?zhēng)議部分移送民事審判庭組成合議庭進(jìn)行審查并作出裁判。
還有觀點(diǎn)認(rèn)為，目前行政訴訟中的第三人制度能夠起到行政訴訟同時(shí)解決民事?tīng)?zhēng)議的作用。根據(jù)行政訴訟法第27條的規(guī)定，“同提起行政訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請(qǐng)參加訴訟，或由人民法院通知參加訴訟�！边@一觀點(diǎn)也是不全面的。本文案例中第三人張某的追加，就是依據(jù)行政訴訟法第27條的規(guī)定予以追加的，這是因?yàn)槟晨h建設(shè)局核發(fā)了房屋所有權(quán)證給予張某，張某將房屋所有權(quán)證作為抵押物向信用社貸款。并且法院的判決有可能對(duì)張某的權(quán)益產(chǎn)生影響，通知張某參加訴訟可確保張某的權(quán)益不受侵犯，并非為了解決處理行政訴訟原告人與張某之間的民事?tīng)?zhēng)議，在這種情況下，行政爭(zhēng)議的審理和判決只能?chē)@具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，所要解決的是行政爭(zhēng)議，當(dāng)事人之間的民事?tīng)?zhēng)議無(wú)法通過(guò)列第三人的辦法來(lái)解決�？梢�(jiàn)，行政訴訟中的第三人制度不能代替行政訴訟中解決民事?tīng)?zhēng)議問(wèn)題的解決。應(yīng)該通過(guò)法官行使釋明權(quán)，告知行政爭(zhēng)議的原告人，就房屋買(mǎi)賣(mài)契約的合同有效性另行提起民事訴訟，或者由行政審判庭將民事?tīng)?zhēng)議部分移送民事審判庭審查，中止本案行政訴訟，等待民事?tīng)?zhēng)議的裁判結(jié)果作為行政訴訟裁判的依據(jù)。
五、民事行政爭(zhēng)議交叉案件處理中的其他問(wèn)題
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