[ 萬馬 ]——(2007-9-18) / 已閱13580次
評《人民法院收費辦法》
萬 馬*
（西南政法大學，重慶400031）
[摘要]《人民法院訴訟收費辦法》雖然已經被《訴訟費用交納辦法》所取代，但這個施行了近18年的訴訟費用規則存在在很多方面制度性缺陷，給實際運作帶來無法克服的問題。重新對該辦法予以檢討，一定會對新辦法的認識有所裨益。
[關鍵詞]訴訟費用 制度缺陷 制定主體 制定依據
《訴訟費用交納辦法》（以下簡稱《’06訟費交納辦法》）已由國務院2006年12月19日公布，并決定自2007年4月1日起施行。該辦法的頒布預示著最高人民法院1989年7月12日制定的《人民法院訴訟收費辦法》（以下簡稱《’89訴訟收費辦法》）的終結。《’89訴訟收費辦法》施行至今已近18年，它在很多方面存在制度性缺陷，給實際運作帶來無法克服的問題。筆者將在本文中對該辦法進行梳理和檢討，以期將來對《訴訟費用交納辦法》的批判有所裨益。但限于篇幅，本文主要對《’89訴訟收費辦法》展開討論。
一、制定主體和依據存在疑問
《’89訴訟收費辦法》的制定主體存在問題。疑問之一：中立性。訴訟費用是由一部分訴訟公共成本（即審判費用或叫做審理成本）和一部分訴訟私人成本（即當事人費用或叫做訴訟成本）構成的。[1]這種“生產正義的成本”[2]如何在國家和當事人之間進行合理的分配呢？免費的訴訟意味著訴訟成本全部轉移給整個社會，按照法院的實際開支全額征收訟費則意味著國家將履行公共職能的成本轉移給訴訟當事人，故合理的司法政策總是在兩個極端之間尋求折中。[3]讓法院來制定規則在其自身和當事人之間分擔費用，我們可以想像其超然性何在？利益的天平將向哪個方向傾斜？事實已經證明，從目前我國基層法院的實際情況來看，法院從地方政府獲得審判資源普遍不足，訴訟費用收入所占比例大大高于國家的財政撥款，法院主要是靠從當事人中獲取的審判資源來支撐工作正常運轉。這種現狀，既加重了當事人的訴訟負擔，影響了民眾利用司法的程度，又嚴重影響了訴訟資源的充分利用。[4]因此之故，訴訟費用的過高和無法預期，無疑造成人們在法院大門躊躇徘徊，[5]可見，由最高人民法院制定的訴訟收費辦法，違背了中立性原則，其法律效果是差強人意的。在當前國庫撥款嚴重不足的情況下，最高人民法院作為一方利益主體來制定訴訟費用規則，會使法院把自己擺在不適當的位置，參與市場運行，從而產生不可遏制的盈利動機，自覺或不自覺地將民事訴訟案件當作法院的“提款機”。[6]有良法，方有良法之治。沒有一個中立的主體來制定訴訟費用規則，就沒有訴訟費用制度的科學性和權威性。
疑問二：合法性。《’89訴訟收費辦法》沒有立法依據。因為它所依據的《民事訴訟法（試行）》已隨著1991年的《民事訴訟法》的施行而廢止了。然而，即使退一步說，《民事訴訟法（試行）》沒有終止，那么立法上的合法性又何在呢？《民事訴訟法（試行）》第80條規定“收取訴訟費用的辦法另行制定”，它并沒有明確指出由哪一個主體來制定此項規則。同樣，《民事訴訟法》沒有對《’89訴訟收費辦法》進行追認，也沒有對最高人民法院授權，該法第107條第3款規定“收取訴訟費用的辦法另行制定”，與《民事訴訟法（試行）》的規定如出一轍。同樣，根據《人民法院組織法》第3條的規定和全國人大常委會頒布的《關于加強法律解釋工作的決議》，最高人民法院對于在審判過程中如何具體應用法律、法令的問題進行解釋。而訴訟費用顯然不屬于這類問題。所以，由最高人民法院制定訴訟費用規則的合法性并不存在。既然《民事訴訟法》沒有指明，那么究竟應當由哪一個國家機關來制定訴訟費用規則呢？從比較法的角度看，日本和德國的訴訟費用規則都是由國會制定的。法國以法典的形式規定了這項制度，韓國有關訴訟費用的法律包括《民事訴訟法》、《民事訴訟費用法》等相關法律規則。美國訴訟費用主要是調整當事人之間的訴訟費用關系。訴訟費用是定額制且數額較低，這些費用在當事人之間如何分擔都與法院無關，法院超脫于外，由其制定訴訟費用規則并不違背中立性原則。總之，世界上多數國家尤其是大陸法系國家的訴訟費用制度都是由立法機關制定的，我國法律制度的特征更傾向于大陸法系，故也應由立法機關制定訴訟費用制度。我國《立法法》第8條規定：“下列事項只能制定法律：…（九）訴訟和仲裁制度。”訴訟費用屬于訴訟基本制度之一，由立法機關以法律的形式制定訴訟費用制度當屬無疑。在民主法制國家都有所謂的法律保留原則。侵害保留一直是該原則之核心，即凡國家的事務有侵害人民的生命、自由、權利、財產者，均應保留給代表民意的國會以法律來決定，而不能交由行政機關恣意決定。[7]我國要建設法治國家，欲立于先進民族之林，先進國家之列，世界上一些被理論和實踐證明了的優良制度不可不察，不可不學，不可不用。按此原則，在我國由立法機關制定訴訟費用制度當屬無疑。
二、模糊概念充斥全篇
法律語言的特點是精確度高，邏輯性強，切實可用。模糊語言在我國主要表現為道德性規范大量出現在法律條文中，從根本大法憲法到鄉規民約，道德約束性的語言俯拾即是，沒有什么強制力。如果一項制度不能用強制力予以監督，那只能是活著的死法律了。沒有救濟的權利不是權利，沒有強制力的法律不是法律。可執行性和強制性是法律的基本特征。道德與法律的區別之一就是前者是一種內心強制，后者是外力強制。模糊概念讓人們無法理解其確切意旨，只能妄加揣測和依賴執行機關的隨意解釋。縱觀整篇法條，《’89訴訟收費辦法》使用的模糊語言比比皆是。這樣的語句有：“實際支出”、“實際成本”、“其他訴訟費用”、“有關規定”、“案件的具體情況”、“不正當的訴訟行為”等等這樣的字眼和詞語。“實際支出”和“實際成本”究竟是怎么計算出來的，依據是什么？《’89訴訟收費辦法》并沒有給出一個具體的標準。“其他訴訟費用”又是指哪些訴訟費用呢？有關規定指的是哪些規定？“案件的具體情況”界限是什么？“不正當行為”又是如何界定的？這些詞語帶給我們的是一個個疑問，不同的人會有不同的理解，給出不同的答案。這樣的法規，在我國遼闊的大地上，可能會開出千奇百怪的花朵，結出奇形怪狀的果實。一個政治統一的國度卻無法統一地執行訴訟收費標準，有這些模糊的法律語言存在也就不足為怪了。
三、“霸王條款”橫行紙上
這里所謂的“霸王條款”借用了一下《合同法》里“格式合同”（或稱“標準合同”、“附合合同”）的概念，所謂“格式合同”就是指在商品或勞務交易過程中，一方當事人事先擬定好的以便重復使用的合同。在“格式合同”里往往含有對制定者有利，而對相對方不利的條款，這樣的條款一般被稱為“霸王條款”。像消費者協會這樣的組織每每披露并且打擊的“霸王條款”就是此處所指的概念。最高人民法院制定的《’89訴訟收費辦法》中的有些條款和“霸王條款”有共同的特點：第一，兩者都是在相對方無法知曉的情況下單方制定的，沒有雙方合意的過程，也沒有經過像聽證這樣的程序，雙方信息不對稱。第二，二者皆有不合理之處。所謂不合理，意指違背了常識、常情、常理，違背了公平正義之基本理念。往往表現為“免除已方義務，加重對方責任”，并不予以合理提示，令對方忽視或在正常情況下無法加以注意，從而“上當受騙”。第三，二者皆表現為博弈雙方地位不對等，即條款制定者一方處于優勢地位，相對方處于劣勢，最終導致了雙方獲得的利益失衡。當然，雙方的區別也是明顯的，即一方是在合同締結過程中形成的，二者是平等的市場主體；一是在法院制定訴訟收費規則中出現的問題，但這并不影響借用概念所產生的生動、便利的效果。《’89訴訟收費辦法》中的“霸王條款”有：第4、6、7、16、17、18、23、29條。限于篇幅，僅舉一例加以說明。第29條：“當事人不得單獨就人民法院關于訴訟費用的決定提出上訴。”這是《’89訴訟收費辦法》中最霸道的條款，也是學者批評最多的條款。在《’89訴訟收費辦法》給予法院很大自由裁量權的情況下，法院就訴訟費用負擔的判決不犯錯誤是不可能的。法院有了錯誤，當事人連提出上訴的權利都沒有。當事人能做的只是在法院決定的訴訟費用計算有異議時，可以向人民法院請求復核。[8]如此有限的救濟途徑和手段，根本不可能保障當事人的權利。在當前多數法院很少列出判決理由的情況下，要求其對訴訟費用的裁判說明理由更不可能了。有權利侵害必有救濟是法的基本理念。因此，惟有在給予當事人對訴訟費用決定復議權的同時，賦予當事人對訴訟費用決定的上訴權利，才能使當事人對訴訟成本建立確定的預期，也才能使裁判費用負擔決定在真正意義上得到規制，使法院在訴訟費用關系中享有的絕對權利得到有效制約。[9]
四、自由裁量，隨心所欲
法律在面對紛繁蕪雜的社會生活時，其確定性和滯后性往往面臨挑戰。賦予法院一定的自由裁量權是規避這種尷尬境地的必要措施。這種自由裁量權在實體法上的表現尤為突出。例如，刑法第232條規定：“故意殺人的，處死刑、無期徒刑或者10年以上有期徒刑，情節較輕的，處3年以上10年以下有期徒刑。”可見，故意殺人罪的刑罰從死刑到無期徒刑，從10年以上有期徒刑到3年以上有期徒刑，自由裁量的幅度如此之廣。再如，目前民事案件的司法判例中，精神損害賠償的數額從一元到幾十萬元的都有，并沒有一個具有可操作性的標準。由于社會生活的復雜多變，賦予法院一定的自由裁量權是必要的，但是過度的自由裁量權會帶來缺乏操作性、司法不統一等弊端，將其限制在合理范圍內是必要的。具體到《’89訴訟收費辦法》，我們同樣可以發現體現了自由裁量權的語句，如第4、12、19、21、23、27條。僅舉一例：第23條第2款、第27條同時出現了“人民法院……決定”這樣的字眼，這些條款充分說明了最高人民法院在制定訴訟收費規則時給自己預留了廣泛的自由裁量權。這些條款的執行標準都沒有給出，只能依賴法官的自由意志，任由其自由掌握，這給法律的統一適用帶來了極大的危害，對當事人權利侵蝕打造了一張溫床。因此，科學構建訴訟費用制度，做到訟費征收范圍明確，征收依據和征收標準合理透明，訟費用管理制度科學合理，對于確保司法公正與廉潔將具有不可低估的意義和作用。[10]
五、標準太高，抑制訴權
《’89訴訟收費辦法》規定，非財產案件實行定額收費制，財產案件實行按標的比例交納。《’89訴訟收費辦法》第5條列出了具體的執行標準。非財產案件，如專利行政案件，每件交納50元到400元；勞動爭議案件，每件交納30元到50元。財產案件，按標的額交納比例最高為4%，最低為0.5%。與同按訴訟標的金額的一定比例征收案件受理費的日本相比……不論是哪一金額段的征收比例，我國都比日本高的多。[11]例如，日本提起訴訟按標的額交納的比例最高為1%，最低為0.1%。[12]而且，申請執行費同樣根據執行金額按比例交納，比例從0.1%至1%不等。[13]這種過高的比例，在某種程度上已經成為當事人訴訟費用負擔過重的主要原因，大大限制了公民尋求司法救濟的機會。[14]隨著我國GDP的逐年遞增，中央財政應加大對法院的投入，降低收費標準的時間早已到了。這種太高的訴訟費用征收標準，使得當事人因為經濟問題而難以“接近正義”，抑制了訴權的實現。現代法治國家一致認為“接受法院審判的權利”是憲法賦予公民的一項基本權利。這一抽象的權利只有在當事人能夠承擔得起訴訟費用的情況下，才能具體地實現。如果民眾認為訴訟費用高昂或不合理，就會放棄對司法的利用，進而回避通過訴訟的方式來解決糾紛，[15]私力救濟等到方式就應運而生了，因為在這種情況下，所謂的接近正義對于普通民眾來說就成了一件可望而不可及的奢侈品。[16]
六、實際執行，毫無章法
由于《’89訴訟收費辦法》語詞含混、霸性十足、自由裁量權過大等先天性致命弱點，導致執行的結果令人震驚。實證研究的結果表明，我國訴訟費用制度在實際運行中發生了嚴重的扭曲和變形，貧困地區基層法院違反《’89訴訟收費辦法》的規定征收訴訟費用的情況比較普遍，“亂收費”現象相當嚴重。[17]廖永安教授所調查的基層人民法院訴訟費用征收執行標準與《’89訴訟收費辦法》相比，超標程度分別達到5倍（侵害人身權案件）、10倍（財產案件）、12.5倍（其他非財產案件）、14—16倍（離婚案件）、16.7倍（勞動爭議案件）不等。[18]我們不敢想象，運送和生產正義的法院、守護公正的最后一道關口，沒有模范地遵守法律，卻公然置法律于不顧，肆意踐踏當事人的合法權益，它還有什么權威對他人的糾紛作出裁判呢？法院“亂收費”的理由無非是國庫不足，經費緊張，不能保證正常運轉等。可是，有一千個一萬個理由，也沒有維護公正正義重要，因為這個理念是法院的立身之本、道德底線。如果連這一點都喪失了，法院就成了政府或一部分人謀取利益的工具或“提款機”。[19]與稅務等到司掌收稅、收費、經濟處罰大權的行政機關沒有本質的區別了。這種惡劣現象的出現，有其他部門“逼良為娼”的原因（如法院財政權不獨立、財政撥款不足等，后面將有所論述），但法院潔身自好是必要的。當今之中國，所有愿意為中國法治化進程做出貢獻的法律人，在進入法院之前，都要有這種安于“貧窮”的思想準備，法院本來就不是發大財的地方。司法的性質決定了法院應該遠離塵囂，法官應該安貧樂道。如果想做蓋茨、李嘉誠一樣的富人，住別墅、開名車，那就去開公司做生意好了，何必向處于糾紛苦惱之中的當事人身上開刀，令其雪上加霜呢？訴訟收費制度是應該抨擊的，但是法院里的法官要做壞制度下的好人。法官不僅應該是守法的楷模，也應該是道德的楷模。這樣來要求法官是否太苛刻，不切全實際呢？但是從應然的角度上講，法理中要求的法官形象即是這個樣子的。
《’89訴訟收費辦法》是我國訴訟收費規則的最主要淵源。繼此之后，最高人民法院于1992年制定的《關于適用中華人民共和國民事訴訟法若干問題的意見》（以下簡稱《’92收費意見》）中《訴訟費用》一章，是法院收費的又一重要依據。該意見就1991年《民事訴訟法》新設的訴前保全、督促程序、公示催告等程序規定了交費幅度范圍內制定更為具體的收費標準。《’92收費意見》在某種程度上填補了《’89訴訟收費辦法》的空白。在上述兩個收費文件的基礎上，最高人民法院在1990年代不斷地對訴訟收費制度加以擴充和細化，一些通過答復下級法院請示，頒布司法解釋而形成的訟費征收文件相繼出臺，訟費征收規則變得越來越分散，越來越復雜。[20]
[參考文獻]
[1] 參見廖永安：“論民事訴訟費用的性質與征收依據”，《政法論壇》，2003年第5期。
[2] 參見[日]棚瀨孝雄：《糾紛的解決與審判制度》，王亞新譯，北京，中國政法大學出版社2004年修訂版，第272頁。
[3] 參見方流芳：“民事訴訟收費考”，《中國社會科學》，1999年第3期，第130－131頁。
[4] 參見廖永安：“民事訴訟費用制度改革研究”，廖永安主編：《訴訟費用研究——以當事人訴權保護為分析視角》，北京，中國政法大學出版社2006年版，第10 頁。
[5] 參見吳勇，“論民事訴訟費用”，載《碩士論叢民事法學》，北京，中國檢察出版社2002版，第287－288頁。
[6] 參見章武生：《司法現代化與民事訴訟制度的建構》，北京，法律出版社2000版，第354頁。
[7] 參見鐘風玲：“臺灣地區民事訴訟收費制度”，《比較法研究》，1999年第3，4期。
[8]《人民法院訴訟收費辦法》，第32條。
[9] 同注[4]，第20頁。
[10] 同上注，第7、8頁。
[11] 參見“訴訟收費制度改革研究報告”，張衛平主編：《司法改革評論》第四輯，北京，中國法制出版社，2002
年版，第5頁。
[12] 參見金朵朵：“日本關于民事訴訟費用等的法律”，廖永安主編：《訴訟費用研究——以當事人訴權保
護為分析視角》，北京，中國政法大學出版社2006年版。
[13] 同注[8]，第8條。
[14] 同注[4]，第15頁。
[15] 同注[4]，第6、7頁。
[16] 同前注。
[17] 參見廖永安：“我國民事訴訟費用制度之運行現狀——以一個貧困地區基層法院為分析個案”，《中外法學》2005年第
總共2頁 1 [2]
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