[ 姚俊 ]——(2007-10-30) / 已閱40247次
行政補償制度研究
——史上最牛釘子戶的啟示
南昌大學法學院 姚俊
摘要 隨著我國社會對人權保護的日益重視，行政補償制度也愈加受到學界的關注。在我國，行政補償雖已有多年的法律實踐。然而，令人遺憾的是，它的實踐并沒有相應成熟的法律理論支撐，更沒有構成一個較為完善的行政補償法律制度，使之難以適應現代法治建設的發展需要。這種情況下，對行政補償制度進行研究，促進行政補償制度的改革和完善，己成為我國行政法制建設的一項重要課題，具有著深刻的理論意義和現實意義。本文從“史上最牛釘子戶”事件入手，闡述了行政補償制度的基本問題。針對我國行政補償方式不夠靈活多樣，具體補償程序和救濟程序不健全，統一的行政補償法典的缺失等問題，提出從制定統一的行政補償法典；提高行政補償執法能力；加強對行政權力的監督和制約三方面來完善我國行政補償制度。
關鍵詞 行政補償 基本問題 缺陷 完善
引 言
2006年3月初，網上開始流傳一個帖子，題目是《史上最牛的釘子戶》，內容是一張圖片：一個被挖成10米深大坑的樓盤地基正中央，孤零零地立著一棟二層小樓，猶如大海中的一葉孤舟。據調查，事件起源于1993年。那一年，楊家木質結構的老房子年久失修，吳蘋獲準在原址重建起現在這棟小樓。然而，楊家的房子還未干透，鶴興路就張貼出拆遷公告，宣布重慶南隆房地產開發有限公司(以下簡稱重慶南隆)為拆遷開發商。從當時的照片看，楊家新翻修的房子在眾多棚戶房中格外醒目。但對于鶴興路上那些長久住在困危房中的居民們來說，拆遷無疑是有吸引力的。然而，由于資金原因，拆遷卻一直沒有動靜，且一停就是11年。直到2004年，重慶南隆與重慶智潤置業有限公司(下稱重慶智潤)簽署聯建協議，后來，重慶正升加入，成為該項目法人。動遷從此重新啟動。該項目的拆遷補償方案有現房安置和貨幣安置兩種。吳蘋選擇了房子。由于開發商一直不同意吳蘋原地安置的條件，雙方沒有正式協商。之后，通過一戶戶談判做工作，其他拆遷戶都接受了安置方案。到2006年9月份，整個鶴興路上只剩下吳蘋一家。從2006年9月14日到2007年2月9日，吳蘋和開發商進行了三次協商，都沒有達成協議。在持續近一個月的對峙之后，被媒體稱為“史上最牛釘子戶”的重慶市楊家坪舊城改造項目拆遷對象楊氏夫婦，在當地法院的主持下與拆遷方最終達成協議,建筑物順利拆遷。這就是最牛釘子戶事件的始末。
此事雙方已僵持了32個月，一經媒體爭相報道，在社會上立馬引起廣泛關注和強烈反響。有罵開發商的，有罵“釘子戶”的，有聲援“釘子戶”的，有罵政府無能的，有罵法院判決不公的。莫衷一是，不一而足。筆者以為，先不論事件各方主體本身的對錯，從法律的角度而言，此事件至少存在一下幾方面的問題值得我們思考：
（1）、城市房屋拆遷是基于公共利益還是商業利益
（2）、拆遷補償程序的公平性
（3）、政府的角色定位
（4）、法院司法救濟的適時性、適當性
（5）、補償標準、范圍和方式的合理性
（6）、城市土地所有權、使用權和房屋的所有權在拆遷中的不同定位
（7）、《城市房屋拆遷管理條例》和《中華人民共和國土地管理法》的正確適用
此事件講的是城市房屋拆遷。目前，隨著經濟社會的快速發展，拆遷是全國許多城市的普遍現象。行政補償和城市拆遷補償是一脈相通的。本文試從此著手對我國行政補償制度進行一番考量。
第一章 行政補償制度概述
1.1行政補償制度的概念與特征
1.1.1行政補償的概念
要研究行政補償制度，必須從其基本范疇概念和特征入手。行政補償作為一行政法上的特有概念在行政法理論界有著較為成熟的表述，各國學者的具體表達雖然稍有差異，但并無大的分歧，現主要有以下幾種：“行政補償為行政法上之損害補償，是指行政機關給予公益目的，合法實施公權力，致人民之生命、身體或財產遭受損失，而由國家予以適當補償的制度，又可稱之為行政法上之損失補償”[1]；“行政補償是行政機關及其工作人員在合法地行使行政權力，執行國家行政職能過程中造成相對人合法權益的損害時，行政機關依法彌補相對人損失的一種補償性具體行政行為”[2]；“行政補償是有別于國家賠償的一個概念，它是專指對合法、正當行為所造成的損失予以救濟的行為或制度”[3]；日本學者認為“：基于行政上的合法行為的損失補償,是指對因合法的公權力的行使而蒙受的財產上的特別犧牲,從全體公平負擔的角度予以調節的財產性補償。”[4]；“行政補償，是指行政主體（主要是國家機關）管理國家和公共事務過程中的合法行為，使本不應該承擔法律責任的公民、法人或其他社會組織的合法權益遭受特別損失，國家基于當事人事前的協商一致以公平合理的原則，根據法律、法規的規定，從經濟上、生活上、工作上或安置上等方面對其所受損失予以適當補償的過程或制度”[5]我國臺灣地區學者認為“：國家在行使公權力的過程中,對人民造成非法定的損害結果 ,而應由代表國家的行政機關負起填補損害結果的制度,稱之為‘行政損失補償制度’”[6]在我國大陸,有的學者給行政補償作了如下定義“：行政損失補償又稱行政損失補償,是國家對行政主體的合法行政行為給行政相對人的合法權益造成損害所進行的給付救濟。[7]
通過對以上概念的分析比較，筆者認為,作為我國行政補償制度核心范疇的行政補償可以定義為:行政補償是指國家行政主體及其工作人員基于社會公共利益的需要，在管理國家和社會公共事務的過程中合法行使公權力的行為致使特定的公民、法人或其他社會組織的合法權益遭受特別損害，或者特定的公民、法人和其他組織為社會公益協助公務而使自身權益受到特別損失的，依公平和保護人權原則，對遭此損害的相對人給予合理補償的一種行政救濟行為。本文主要闡述合法的行政行為致特定人特定損害這一情形。
1.1.2行政補償制度的特征
基于對行政補償基本概念分析，我們可以把握行政補償制度的要點，明晰行政補償制度的內容。
從概念的分析中,我們歸納出行政補償的法律特征：
第一、行政補償必須以合法的行政行為或者特定的公民、組織為社會公益協助公務而使自己的合法權益受到特別損失為前提。國家行政主體及其工作人員的民事行為個人行為不導致行政補償。同時，違法行政行為也不產生損失補償問題,只產生行政賠償責任的后果。行政主體為實現公共利益合法行使職權的行為給特定的公民、組織的合法權益造成特別損失，或者特定的公民、組織為維護公共利益而使自己的合法權益受到特別損失才導致行政補償。
第二、補償的情形有合法行使公權力的行為致使公民、法人或其他社會組織的合法權益遭受特別損害和公民、法人和其他組織為社會公益協助公務而使自身權益受到損失的。
第三、行政補償以無義務的特定人為對象和以特定人為公共利益所受的特別損失為內容。根據公平負擔原理，每個公民都必須公平的向國家履行一定的義務。如服兵役、依法納稅等 ,是所有的公民應盡的義務 ,這是一種公平的負擔,無需給予補償。行政主體的行為必須基于社會公共利益的需要才能作出。只有在合法行政行為使無義務的特定人因公共利益蒙受特別損害時,為了平衡和協調私益和公益，國家才對特定人的特別損害進行補償。
第四、行政補償的主體是國家，而補償義務機關是國家行政機關或其他行政主體。任何個人均不負有以自己的名義和財產給付行政補償的義務，且不發生行政追償問題。[8]因為應補償的行政行為是因國家公共利益需要而做出的，所以補償的主體應為國家。但直接向國家要求補償不免太抽象，只能由具體的行政主體作為補償義務機關。
第五、行政補償以損害事實為基礎 ,并且損害事實與合法的行政行為之間存在因果關系。行政補償的目的在于對特定人的特別損失予以補償。沒有實際損失的存在,行政補償無以發生。此外,要將損害和補償嫁接起來離不開因果關系的存在。可以說，沒有某一行為與某特別損失間的因果關系，則決不能發生行政補償。
1.2行政補償制度的理論基礎
行政補償的理論基礎是行政補償制度賴以存在和發展的理論支撐。行政補償的理論基礎，或稱行政補償的理論依據，即國家為什么要對合法的職權行為給特定人造成的特別損失給予公平的補償，其理論上的依據何在。對此，法學家們從理論上進行了廣泛而深刻的探索, 現在理論界主要有以下幾種觀點：
1、特別犧牲說
這一理論源于德國并成為德國的主流學說，由德國學者奧托•梅耶(OttoMayer)提出。他認為,任何財產的行使都要受到一定內在的、社會的限制，當財產的征用或限制超出這些內在限制時，即產生補償問題。也就是說，對行使所有權的內在社會限制是所有公民都平等承受的一定負擔，不需要賠償。然而，當這種負擔落到某個個別公民頭上，它就變成了一種特殊的犧牲，就必須進行補償。[9]即國家對于為了社會公共利益而使特定公民作出了特別的犧牲，為了使得這種犧牲公正平等，由公眾平等負擔，國家應從對作出特別犧牲的公民予以某種形式的補償，以使國家之行為符合自然法的公平正義之精神。
2、公共負擔平等說
該說源于法國，并成為法國的主流學說并在以法國為代表的大陸法系國家具有廣泛的影響。該學說認為，國家在任何情況下都應以平等為基礎為公民設定義務。當個別人因公共利益而受到損失，如果完全由其個人承擔由此帶來的損失，就會使個別人因公共利益而承擔的義務重于相同情況下的其他人。由于行政機關的行為是為公共利益而實施，受益者是社會全體成員，因此其成本或費用亦應該由社會主體成員平均分擔，而不能由受害人個人承擔。分擔方式是通過稅收形式由國家對遭受損失的人給予補償。[10]該說的中心是平等原則，認為公民在負擔因公共利益所受到的損失時也應該是平等的。這樣才能體現法律面前一律平等的原則。
3、既得權說此說
該說認為,國家之所以對合法行政行為造成的損害進行補償，是因為憲法和法律保護人民既得之權利。人民既得權既系合法取得,自然應予以保障。保障一般公民的生存權、財產權,是現代憲法確立的根本原則和民主國家的首要任務。縱然因為公益或公務之必須,使其蒙受損害,亦應予以補償，以保障憲法規定的人民的基本權利。否則,難以體現公正和維護保障人民的既得權利[11]“有權利必有救濟”。如果國家基于公共利益的需要給公民的權益造成損害，必須給予公平補償，以維護人民之既得權利。
4、結果責任說
該說產生于日本。該學說認為,“不論行政行為合法、違法，以及行為人有無故意、過失,只要行政活動導致的損害為一般社會觀念所不允許,國家或公共團體就必須承擔補償責任。”[12]可見，該說是站在受害人的角度來談的。行政行為不論是合法的還是違法的，只要對相對人造成了實質的損害，就應該予以救濟。因為于受害人來說，此時受到的損害與其因違法行政行為所受到的損害是一樣的。
5、人權保障論
該理論認為保障人權是民主國家的基本目標和重要任務之一，當公民受到其他公民和組織的侵害時，國家有責任使其得到賠償并依法對侵權人予以懲處；而當公民受到國家的侵害時，國家當然更有責任對公民受到的損失或損害給予補償或賠償。行政補償觀念是在人權觀念日漸彰顯下的民主立憲國家產生的，最初源于憲法保障財產權的規定。可以這么說，沒有人權保障觀念，沒有私有財產不可侵犯的規定就不可能產生行政補償制度。[13]
以上幾種理論都從一定的角度對國家為什么要進行行政補償作出了解釋，都具有一定的合理性。其中，人權保障說、特別犧牲說和公共負擔平等說的影響最大，但其中任何一種學說都難以完全說明行政補償的理論依據，都具有其片面性。
縱觀各種學說，筆者認為，我國應當以人權保障論和公共負擔平等說作為行政補償制度的理論基礎更具有說服力。因為，從行政補償的淵源來看，它是作為財產權的一個保障制度產生和存在的。人權保障原則強調的是對于公民基本權利的尊重和保護，即使是合法的行政行為，如果侵犯了公民的合法權益并造成了損失，就必須予以補償。但是由于該原則適用范圍太廣，必須結合公共負擔平等原則才能充分完整地闡明行政補償的法理基礎。因為公共負擔平等原則除了能有力地說明因國家公共利益需要所為合法行政行為給行政相對人造成的特殊損失不能完全由該相對人個人承受，而應由公眾分擔（應有國家予以補償）外，還能說明正是由于受損失者本人作為公眾一分子也應分擔其中一部分損失，所以行政補償通常不是全額補償。[14]
1.3行政補償制度的性質
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