[ 韓懷忠 ]——(2007-11-18) / 已閱18847次
對一名衛生執法人員因食物中毒事件被判刑的思考
韓懷忠
據中國法院網報道，2006年10月29日，河南省臺前縣人民法院對一起特大中毒事件的責任人作出判決，以玩忽職守罪判處臺前縣衛生局衛生監督辦公室主任鄭光恩有期徒刑1年。
2006年2月20日晚，臺前縣第一初級中學35名學生在食用該學校門口外東側一攤點鹵面后，出現不同程度的中毒癥狀，其中15名學生中毒癥狀較重，其他20名學生中毒癥狀較輕。經查，學生系亞硝酸鹽中毒。經臺前縣人民醫院全力搶救，截至2006年2月21日下午17時，住院學生全部出院返校。
法院之所以要追究臺前縣衛生局衛生監督辦公室主任鄭光恩刑事責任，是因為根據《中華人民共和國食品衛生法》、《餐飲業食品衛生管理辦法》及國務院《關于進一步加強食品安全工作的決定》，縣級衛生行政部門負責本轄區內餐飲業等消費環節的衛生監督管理工作。鄭光恩作為臺前縣衛生局衛生監督辦公室主任，負責本轄區內的衛生許可和衛生監督職責，但其對無衛生許可證經營的流動攤點未盡到監管職責，致使縣第一初級中學35名學生中毒，使人民利益遭受重大損失，造成惡劣影響，其行為已構成玩忽職守罪。
國家機關工作人員不履行職責義務，致使國家和人民利益遭受重大損失，被追究責任本該是咎由自取，但讀完有關此案的報道后，讓人心里總覺得法院的判決與情與法都有說不過去的地方，總的感覺是：此案以免于起訴，而改由行政機關追究當事人的行政責任更為得當。
大家知道，玩忽職守罪，是指國家工作人員違反職責規定，不履行或不正確履行其職責義務，致使國家和人民利益遭受重大損失的行為。在本案中，確定當事人罪與非罪的關鍵是：鄭光恩的行為是否致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失，以及其本人應對這些損失承擔多大的責任。
所謂重大損失，依筆者的理解，應是指給國家和人民造成的重大物質性損失或非物質性損失。物質性損失一般是指人身傷亡和公私財物的重大損失，是確認玩忽職守犯罪行為的重要依據。非物質性損失是指嚴重損害國家機關的正常活動和聲譽等。筆者之所以難以接受法院的判決，主要基于以下理由：
首先，認定當事人的行為是否造成重大損失，應根據司法實踐和有關規定，對所造成的物質性和非物質性損失的實際情況進行判定。根據最高人民檢察院發布施行的《關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規定》，涉嫌下列情形之一的，應予以立案：
（1）造成死亡1人以上，或者重傷3人以上，或者重傷2人、輕傷4人以上，或者重傷1人、輕傷7人以上，或者輕傷10人以上的；
（2）導致20人以上嚴重中毒的；
（3）造成個人財產直接經濟損失15萬元以上，或者直接經濟損失不滿15萬元，但間接經濟損失75萬元以上的；
（4）造成公共財產或者法人、其他組織財產直接經濟損失30萬元以上，或者直接經濟損失不滿30萬元，但間接經濟損失150萬元以上的；
（5）雖未達到3、4兩項數額標準，但3、4兩項合計直接經濟損失30萬元以上，或者合計直接經濟損失不滿30萬元，但合計間接經濟損失150萬元以上的；
（6）造成公司、企業等單位停業、停產1年以上，或者破產的；
（7）海關、外匯管理部門的工作人員嚴重不負責任，造成100萬美元以上外匯被騙購或者逃匯1000萬美元以上的；
（8）嚴重損害國家聲譽，或者造成惡劣社會影響的；
（9）其他致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的情形。
而據報道，在這起食物中毒事件中35名中毒學生均于入醫院后24小時內出院返校。患者的病情和經濟損失顯然都沒有達到上述立案標準，也就構不成致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失。此外，35人的食物中毒事件也不會嚴重到損害國家聲譽、造成惡劣社會影響的程度。
其次，玩忽職守行為與造成的重大損失結果之間，必須具有刑法上的因果關系，這是確定刑事責任的客觀基礎。應對當事人所從事的職務與食物中毒事件的關系進行全面分析，以確定其在此事件中應承擔多大的責任。玩忽職守行為與造成的嚴重危害結果之間的因果關系錯綜復雜，有直接原因，也有間接原因；有主要原因，也有次要原因；有領導者的責任，也有直接責任人員的過失行為。構成玩忽職守罪，應當追究刑事責任的，則是指玩忽職守行為與造成的嚴重危害結果之間有必然因果聯系的行為，否則，一般不構成玩忽職守罪，而只是屬于工作上的失誤或錯誤，應由行政主管部門追究行政責任。根據報道的內容，我們很難將鄭光恩未給飲食攤販辦理衛生許可證的行為與發生食物中毒聯系起來。食物中毒事件尤其是化學性食物中毒的發生有許多偶然因素，雖然加強衛生監管能減少食品污染和食物中毒事件的發生，但對人為投毒或從業人員誤用等導致的化學性中毒很難通過日常衛生監管來防范。在本案中，有關部門從個體飲食攤販使用的食鹽及味精中均檢出可以致人中毒量的亞銷酸鹽，說明存在誤用或人為投毒的可能，即使鄭光恩等衛生執法人員為該飲食攤販辦理了衛生許可證，可能也難以避免此次食物中毒事件的發生，也就是說，此次中毒與鄭光恩未給個體商販辦理衛生許可證的行為之間沒有因果聯系，充其量只能說鄭光恩的行為與食物中毒之間只是間接關系。出現食物中毒就將責任歸咎于衛生執法人員沒有盡到責任，進而追究管理人員的刑事責任，就如同一個居民小區內出現盜竊事件，就將責任歸咎于負責該小區治安的派出所民警沒有盡責而要追究其刑事責任一樣荒謬。另外，現今衛生監督工作的保障能力遠不能滿足衛生監督機構及執法人員履行執法責任的工作需要，衛生監督機構及執法人員雖然知道有責任，但對很多執法工作仍然是心有余而力不足，開展不了，或開展不好，這是事實存在的現實狀況。一味地責任追究，并不能徹底改變衛生行政機關執法責任履行嚴重不到位的這一工作現狀。因為想要馬兒跑，又想馬兒不吃草，是不現實的。
再次，按照《學校重大食物中毒事故行政責任追究辦法》規定，學校重大食物中毒事故，是指在學校發生的食物中毒事故中，一起中毒事故中毒100人以上或死亡一人以上的食物中毒事故。此起中毒僅35人，顯然未達到重大食物中毒事故標準，更未達到中國法院網報道中所說的特大中毒事件的標準。而即使達到重大食物中毒事故標準，且衛生執法人員存在失職行為的，多數情況也宜按照《學校重大食物中毒事故行政責任追究辦法》，由上級衛生行政部門進行通報批評，并可提請學校所在地政府追究衛生行政部門的責任。
此外，放任縣一中附近無證攤點長期經營的不僅是衛生部門，當地的工商、城管等部門也一樣熟視無睹。根據國家工商局《無照經營查處取締辦法》第四條規定，應當取得而未依法取得許可證或者其他批準文件和營業執照，擅自從事經營活動的無照經營行為由工商行政管理部門依照本辦法的規定予以查處。作為當地的工商部門，為什么就不被追究責任，而衛生監督部門就應該被追究責任呢？
綜上所述，筆者認為，在當前各地對外開放，對內搞活的實踐過程中，由于衛生監督執法體制不健全，衛生監管中出現一些失誤，造成某些損失是難免的，這主要是總結經驗教訓的問題，必須與玩忽職守罪嚴格區別開來。我們相信，本案當事人對流動攤點不是沒進行監管，只是監管未到位而已。街頭流動飲食攤點集加工操作與就餐為一體，無防塵、防蠅、防鼠、餐具消毒等衛生設施，距發衛生許可證的要求相差太遠，管理難度有目共睹，一方面政府要求解決再就業，另一方面是百姓的飲食衛生，衛生監督執法很難到位，更難于取締。人民法院在審理玩忽職守案件中要注意考慮當時當地的具體情況，把握玩忽職守罪與工作失誤的界限。工作失誤往往也會給國家和人民的利益造成重大損失，在這一點上與玩忽職守罪相同，但兩者之間還是有嚴格區別的。工作失誤，是由于制度不完善，一些具體政策界限不清，管理上存在弊端，以及由于國家工作人員文化水平不高，業務素質較差，缺乏工作經驗，因而計劃不周，措施不當，方法不對，以致在工作中發生錯誤，造成國家和人民利益遭受重大損失；而玩忽職守罪，則是國家工作人員違反工作紀律和規章，嚴重官僚主義，對工作極端不負責任等行為造成國家和人民利益遭受重大損失。此外，在處理此類案件時，筆者認為，能夠以行政手段解決的問題，不要使用刑罰手段，這對節約司法成本和社會成本也大有益處。
