[ 姜玲艷 ]——(2007-11-26) / 已閱27454次
外來物種入侵及其法律調(diào)控
緒論
最近幾年的夏天，在山東沿海地區(qū)出現(xiàn)了一種奇怪的蚊子，它跟本地的蚊子有很大不同，體形較大，翅膀和長腿上有白色的斑點，當(dāng)?shù)厝朔Q“花蚊子”。它白天就出來叮人，而且毒性很大，被叮處奇癢難耐，好多天才會消腫。這些不速之客據(jù)說是從千里迢迢的美國隨進口木材侵入我國的。這是外來物種入侵的一個例子。隨著福壽螺 事件、水葫蘆事件被頻頻曝光，外來物種已經(jīng)令人們談虎色變。雖然某些物種的引進豐富了人們的飲食，美化了景觀，然而越來越多的事例和數(shù)據(jù)顯示了外來入侵物種的巨大危害。外來入侵物種不僅危害經(jīng)濟的發(fā)展，還對人體健康和生態(tài)安全造成威脅，國際上已經(jīng)把它列為除棲息地破壞外導(dǎo)致生物多樣性消失的第二大因素。我國的外來物種入侵形勢十分嚴(yán)峻，但相關(guān)立法卻很薄弱，相應(yīng)的法律制度亟待建立或完善。本文在闡述外來物種入侵現(xiàn)狀及危害的基礎(chǔ)上，檢討了我國外來物種風(fēng)險評估制度的不足，并提出了一些粗淺的建議。
一外來物種入侵的含義及現(xiàn)狀
（一） 外來物種入侵的含義
1 外來物種與外來入侵物種
按照世界自然保護同盟（IUCN）的定義，所謂外來物種，是指那些出現(xiàn)在其過去或現(xiàn)在的自然分布范圍及擴散潛力以外（即在其自然分布范圍以外，在沒有直接或間接引入或人類照顧之下而不能存在）的物種、亞種或以下的分類單元，包括其所有可能存活、繼而繁殖的部分、配子或繁殖體。[1]外來物種在有的文件中也稱之為非本地的(non-native)、非土著的(non-indigenous)、外國的(foreign)或外地的(exotic)物種。
外來入侵物種不同于外來物種，特指的是有害的外來物種，具體是指從自然分布區(qū)通過有意或無意的人類活動而被引入，在當(dāng)?shù)氐淖匀换虬胱匀簧鷳B(tài)系統(tǒng)中形成了自我再生能力，并給當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)系統(tǒng)或景觀造成明顯損害的物種。
可見，外來物種包含外來入侵物種，只有當(dāng)外來物種在自然或半自然生態(tài)系統(tǒng)中建立了種群，改變或威脅本地生物多樣性的時候，才成為外來入侵物種。
2 外來物種引進與外來物種入侵
外來物種引進是與外來物種入侵聯(lián)系密切的一個概念。任何外來物種總是先形成于某一特定地點，隨后通過引入或遷移，逐漸適應(yīng)引入地或遷移地的自然生存環(huán)境并 擴大其生存范圍，這一過程被稱為外來物種的引進（簡稱引種）。正確的引種會給引入地帶來益處，增加引入地的生物多樣性，豐富人們的物質(zhì)生活。西漢張騫出使西域后，葡萄、胡蘿卜、石榴、苜蓿等物種便源源不斷地沿著聞名的絲綢之路傳入中原地區(qū)，揭開了我國歷史引入外來物種的一頁。這是引種成功的例子。相反不適當(dāng)?shù)囊N則會使得缺乏自然天敵的外來物種迅速繁殖，并搶奪其他生物的生存空間，導(dǎo)致生態(tài)失衡及其他本地物種的減少和滅絕，嚴(yán)重危及一國的生態(tài)安全，這一過程被稱為“外來物種入侵”。
可見，外來物種入侵不同于外來物種引進，它特指的是入侵種從原生地傳播到入侵地，并損害入侵地的生物多樣性、生態(tài)系統(tǒng)甚至危及人類健康，從而造成經(jīng)濟損失及生存災(zāi)難的過程。外來物種引進可能會帶來益處，也可能造成危害，但外來物種入侵一定會給引入地造成危害。
（二）外來物種入侵的現(xiàn)狀
隨著交通的日益發(fā)達，國際貿(mào)易往來的頻繁，外來物種入侵的機會大大增加，這使得某地域的物種比過去更容易被有意或無意地攜帶或轉(zhuǎn)移到另一個地域。外來物種入侵已經(jīng)成為一個愈演愈烈的全球性生態(tài)問題。第55屆聯(lián)合國大會通過201號決議，將2001年“國際生物多樣性日”的主題確定為“生物多樣性與外來入侵物種管理”。[2]可見，外來物種入侵問題已引起了國際社會的廣泛關(guān)注。
我國幅員遼闊，氣候帶有五個，各種各樣的生態(tài)系統(tǒng)類型為許多外來物種提供了適宜生存的棲息環(huán)境，為其入侵提供了便利條件。近年來，松線材蟲、濕地松粉蚧、美國白蛾、松干蚧等森林入侵害蟲危害我國的面積每年已達150萬公頃左右，稻水象甲、美洲斑潛蠅、馬鈴薯甲蟲、非洲大蝸牛等農(nóng)業(yè)入侵害蟲每年嚴(yán)重發(fā)生的面積達到140萬至160萬公頃。20世紀(jì)80年代初，隨木材貿(mào)易從美國入侵的江脂大小蠹1999年在山西省大面積爆發(fā)，使山西省1/3的油松林在數(shù)月間毀滅。入侵我國東北、華北、華東、華中地區(qū)的豚草，入侵西南地區(qū)的紫莖澤蘭 和飛機草，入侵廣東的微甘菊，沿海地區(qū)引進的大米草等的蔓延，對本地生物多樣性和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成了巨大威脅，已經(jīng)達到了難以控制的局面。[3]
據(jù)初步統(tǒng)計，目前我國已知的外來入侵物種至少有400多中，其中包括380種入侵植物，40種入侵動物，23種入侵微生物。在世界自然保護同盟（IUCN）公布的全球100種最具威脅的外來物種中我國就有50種，是全球受外來生物入侵影響最嚴(yán)重的國家之一。隨著我國加入世界貿(mào)易組織,日益成為一個貿(mào)易大國，我國遭受外來物種入侵的風(fēng)險將有增無減。
二外來物種入侵的方式及危害
（一） 外來物種入侵的方式
外來物種的入侵大多與人類活動有關(guān)，在對外交往中人們有意或無意將外來物種引入了我國。總的看來，外來物種入侵有以下幾種方式：
1 自然侵入
外來物種可通過風(fēng)力、水流自然傳入，鳥類等動物還可傳播雜草的種子。例如紫莖澤蘭是從中緬、中越邊境自然擴散入我國的。
2 人為引入
人為引進又有兩種方式：一是有意引進外來物種，包括用于觀賞、藥用、飼料等目的的引種，用于生物防治、綠化、水土保持等目的的引種。各國為了發(fā)展農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)，往往會有意識引進優(yōu)良的動植物品種，但由于缺乏全面綜合的風(fēng)險評估制度，世界各國在引進優(yōu)良品種的同時也引進了大量有害生物，如福壽螺、水葫蘆等。這些入侵種由于被改變了生態(tài)環(huán)境和食物鏈，在缺乏天敵制約的情況下泛濫成災(zāi)，導(dǎo)致了嚴(yán)重的生態(tài)后果。二是無意引進外來物種。很多外來生物是隨人類活動而無意傳入的。尤其是近年來隨著國際貿(mào)易的不斷增加、對外交流的不斷擴大、國際旅游的迅速升溫，外來入侵生物借助多種途徑越來越多傳入我國。包括隨航空、陸路、水路運輸工具和壓艙水的引入，隨進出口貨物和包裝材料的引入，旅客無意引入等。如松材線蟲就是我國貿(mào)易商在進口設(shè)備時隨著木材制的包裝箱帶進來的；多發(fā)生于鐵路公路兩側(cè)的豚草，最初是隨火車從朝鮮傳入的；假高粱是從美洲國家的進口糧食中傳入我國的。
據(jù)國家環(huán)保總局南京環(huán)境科學(xué)研究所的調(diào)查結(jié)果顯示，在被調(diào)查的283種外來入侵物種中，49.3%是無意引進造成的，39.6%是有意引進造成的，自然入侵由于有高山等地理障礙的阻隔，因而所占的比例很少。[4]在外來的植物中有一半左右是作為有用植物引進的。很多單位和個人認(rèn)為“外來的就一定比本地的好”，在引種時不加分析盲目引種，表現(xiàn)出極大的盲目性和急功近利的傾向，大大增加了外來物種入侵的風(fēng)險。可見人們認(rèn)識滯后是造成外來物種入侵的一個重要因素。
（三）外來物種入侵的危害
外來物種入侵的危害主要表現(xiàn)在三個方面：破壞生態(tài)環(huán)境、威脅人類健康、危害經(jīng)濟發(fā)展。
1 對生態(tài)安全的危害
在自然界長期的進化過程中，生物與生物之間相互制約、相互協(xié)調(diào)，將各自的種群限制在一定的環(huán)境和數(shù)量，形成穩(wěn)定的生態(tài)平衡系統(tǒng)。當(dāng)外來物種入侵后，大肆擴散蔓延，形成大面積單優(yōu)群落，破壞本地動植物相，危及本地瀕危動植物的生存，如競爭占據(jù)本地物種生態(tài)位，使本地物種失去生存空間；與當(dāng)?shù)匚锓N競爭食物或直接殺死當(dāng)?shù)匚锓N，影響本地物種生存；分泌釋放化學(xué)物質(zhì)，抑制其他生物生長；大量利用本地土壤水分，不利于水土保持；還會破壞景觀的自然性和完整性。
尤為重要的是，外來入侵物種對環(huán)境的破壞及對生態(tài)系統(tǒng)的威脅是長期的、持久的，當(dāng)一種外來物種停止傳入一個生態(tài)系統(tǒng)后，已傳入的該物種個體并不會自動消失，而大多會利用了逃脫了原有天敵控制的優(yōu)勢在新的環(huán)境中大肆繁殖和擴散，對其控制和清除往往十分困難，而由于外來物種的排斥、競爭導(dǎo)致滅絕的本地物種則是不可恢復(fù)的。
2 對人體健康的危害
外來入侵物種不但會影響經(jīng)濟的發(fā)展，破壞一國的生態(tài)安全，還會進一步危及人體健康。如40年前傳入我國的豚草，其花粉導(dǎo)致的“枯草熱”會對人體造成極大危害。每到花粉飄散的7-9月，體質(zhì)過敏者便會發(fā)生哮喘、打噴嚏、流鼻涕等癥狀，甚至由于其他并發(fā)癥的產(chǎn)生而死亡。福壽螺是人畜共患的寄生蟲病的中間宿主，麝鼠可傳播野兔熱，這些極易給周圍居民帶來健康問題。
3 對經(jīng)濟的影響
外來入侵物種可帶來直接或間接的經(jīng)濟損失。IUCN2003年2月5日發(fā)表的研究報告估計，目前外來入侵物種給各國造成的經(jīng)濟損失每年超過4000億美元。據(jù)美國、印度、南非向聯(lián)合國提交的報告顯示，這三國每年受外來物種入侵造成的經(jīng)濟損失分別為1500億美元、1300億美元和800多億美元。[5]外來入侵生物成為直接危害農(nóng)林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的重大有害生物 ，通過影響生態(tài)系統(tǒng)對旅游業(yè)帶來損失，通過改變生態(tài)系統(tǒng)所帶來的水土氣候等不良影響從而產(chǎn)生間接經(jīng)濟損失。此外在國際貿(mào)易活動中，外來物種常常引起國與國之間的貿(mào)易摩擦，成為貿(mào)易制裁的重要借口和手段。近年來我國出口美國的木制包裝因光肩星天牛問題給我國的對外貿(mào)易帶來了數(shù)以千萬計的經(jīng)濟損失。
中國首次外來入侵物種調(diào)查的結(jié)果表明，外來入侵物種每年對國民經(jīng)濟有關(guān)行業(yè)造成直接經(jīng)濟損失共計198.59億元。專家根據(jù)間接經(jīng)濟損失評估模型計算的結(jié)果表明，外來入侵物種對我國生態(tài)系統(tǒng)、物種多樣性及遺傳資源造成的間接經(jīng)濟損失每年為1000.17億元，兩項相加總的經(jīng)濟損失為每年1198.76億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的1.36%。[6]
三對我國外來物種風(fēng)險評估制度的思考
（一）我國外來物種風(fēng)險評估制度的不足
我國為防治外來物種入侵已頒布了一些法律法規(guī)，但目前還沒有一部專門針對外來物種入侵的法律，其相關(guān)法律規(guī)定零散，并且法律效力層次低，無法應(yīng)對外來物種入侵的嚴(yán)峻形勢。此外相關(guān)法律制度如外來物種引入許可證制度、綜合治理制度等還不健全，而所有的防范措施都應(yīng)建立在風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上。要阻止外來物種入侵，首要的工作就是防御，從源頭上控制入侵物種，作到防患于未然。外來物種風(fēng)險評估制度就是力爭在第一時間將有危害性的生物拒之門外。
風(fēng)險評估（亦稱風(fēng)險分析），是指在人類有意識的外來引種實施之前，通過專門機構(gòu)，按照法定程序，對擬引進的物種可能對人類健康、經(jīng)濟生產(chǎn)的威脅、對當(dāng)?shù)匾吧锖蜕锒鄻有缘耐{，以及可能引起環(huán)境破壞或?qū)е律鷳B(tài)系統(tǒng)生態(tài)效益損失的風(fēng)險進行分析評估，為是否引進該物種提供決策依據(jù)。從其定義可以看出風(fēng)險評估包括以下幾個方面：健康風(fēng)險、對經(jīng)濟生產(chǎn)的威脅、對當(dāng)?shù)匾吧锖蜕锒鄻有缘耐{、引起環(huán)境破壞或?qū)е律鷳B(tài)系統(tǒng)生態(tài)效益損失的風(fēng)險。當(dāng)然并非所有的外來物種都會損害引入地的生態(tài)系統(tǒng)，它的引進是否會造成入侵是與具體的生態(tài)系統(tǒng)相聯(lián)系的，因而在外來物種引進時，不僅要對外來物種的特性進行判斷，而且還要對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)的屬性進行判斷，綜合考慮各方面的因素。為應(yīng)對外來物種入侵造成的生態(tài)危害，只要風(fēng)險評估的結(jié)論是危險的，就應(yīng)采取防范措施。
我國目前已經(jīng)開始認(rèn)識到這一制度的重要性。《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》第十四條明確規(guī)定：“對引進外來物種必須進行風(fēng)險評估，加強進口檢疫工作，防止國外有害物種進入國內(nèi)。”目前各相關(guān)部門也分別建立了風(fēng)險評估體系。國家質(zhì)檢總局自1980年開始開展對有害生物的風(fēng)險分析（Pest Risk Analysis,PRA）,建立了風(fēng)險分析程序，采用定性和定量的方法，并利用了GIS作為輔助分析的手段，為檢疫決策部門提供技術(shù)支持。
國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局分別于2002年10月18日和2002年12月19日發(fā)布了《進境動物和動物產(chǎn)品風(fēng)險分析管理規(guī)定》（以下簡稱《動物風(fēng)險分析規(guī)定》）和《進境植物和植物產(chǎn)品風(fēng)險分析管理規(guī)定》（以下簡稱《植物風(fēng)險分析規(guī)定》）。這兩部規(guī)章的頒布無疑是我國抵御外來物種入侵的一項重大的制度進步，但我國的風(fēng)險分析制度依然存在著很多不足。
1 立法觀念未轉(zhuǎn)變
從現(xiàn)有規(guī)定的情況看，風(fēng)險分析的立法指導(dǎo)觀念尚未統(tǒng)一到“風(fēng)險預(yù)防原則”上面來，仍停留在舊有的“損害預(yù)防原則”上。例如《植物風(fēng)險分析規(guī)定》第5條規(guī)定：“當(dāng)有關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)確定的措施不能達到我國農(nóng)、林業(yè)生產(chǎn)安全或者生態(tài)環(huán)境的必要保護水平時，國家質(zhì)檢總局根據(jù)科學(xué)的風(fēng)險分析結(jié)果可采取高于國際標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則和建議的科學(xué)措施。”依該規(guī)定，“科學(xué)的風(fēng)險分析結(jié)果”將作為采取提高措施的依據(jù)，即要求以確鑿的科學(xué)證據(jù)作為采取風(fēng)險防范措施的依據(jù)。但是，這一規(guī)定實際上并不科學(xué)。誠然，在絕大多數(shù)情況下，科學(xué)就是代表著“正確”，只有科學(xué)證實的損害，法律才能進行防治。但是鑒于外來物種入侵的復(fù)雜性與不確定性，現(xiàn)有的科學(xué)水平尚無力作出準(zhǔn)確的推測，如果沿用“損害預(yù)防原則”在很多情況下可能造成無法挽回的后果。
2 風(fēng)險風(fēng)析工作基本原則不統(tǒng)一
對于開展風(fēng)險分析工作應(yīng)遵循的基本原則，《動物風(fēng)險分析規(guī)定》的規(guī)定是：（1）以科學(xué)為依據(jù)；(2)執(zhí)行或者參考有關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則和建議；(3)透明、公開和非歧視原則；(4)不對國際貿(mào)易構(gòu)成變相限制。《植物風(fēng)險分析規(guī)定》也規(guī)定了四項原則，但除第（1）與第（3）項原則與《動物風(fēng)險分析規(guī)定》上述原則相同外，另兩項關(guān)于對待國際標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則和建議及處理國際貿(mào)易與風(fēng)險分析關(guān)系的規(guī)定則存在著明顯分歧，其規(guī)定為：（2）遵照國際植物保護公約組織制定的國際植物或者參考有關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則和建議；（4）對貿(mào)易的不利影響降低到最小程度。顯然，風(fēng)險分析法規(guī)對國際公約的適用以及處理貿(mào)易自由與風(fēng)險分析沖突的基本原則不統(tǒng)一，這將破壞我國風(fēng)險風(fēng)析制度的統(tǒng)一性。
3 風(fēng)險分析專業(yè)機構(gòu)設(shè)置不合理
我國現(xiàn)有從事風(fēng)險分析的專業(yè)性機構(gòu)主要由檢驗檢疫局、林業(yè)局等部門自主設(shè)立，而非設(shè)立跨部門的風(fēng)險分析專業(yè)機構(gòu)。從發(fā)達國家來看，在防范外來物種入侵方面有著先進經(jīng)驗的歐美國家，其風(fēng)險分析機構(gòu)均為跨部門、綜合性的專業(yè)機構(gòu)。而由檢驗檢疫局、林業(yè)局在內(nèi)的職能部門設(shè)置的專業(yè)機構(gòu)，由于受視野、職權(quán)所限，顯然不能勝任對外來物種入侵危害可能性進行綜合風(fēng)險分析的要求。
4 缺少評估具體指標(biāo)的規(guī)定
我國的風(fēng)險評估制度沒有規(guī)定具體指標(biāo)，僅僅規(guī)定了一些評估時應(yīng)當(dāng)考慮的因素，如《動物風(fēng)險分析規(guī)定》第十六條只規(guī)定了生物學(xué)因素、國家因素及商品因素，操作性不強。
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