[ 劉玲芳 ]——(2008-1-1) / 已閱13819次
我國民事檢察監督制度研究
利川人民檢察院 劉玲芳
摘要：我國民事檢察監督作為檢察機關法律監督的重要組成部分，在維護社會公平與正義方面發揮了重要作用。但是，在實踐中也遇到了一些問題，包括法律規定的不完善，等等。我們認為對民事檢察監督制度在理論及司法實踐上作進一步的分析和探討仍有必要。
關鍵詞：民事檢察監督 檢察機關 必要性
一 民事檢察監督制度存在的必要性分析
眾所周知，近段時間以來，無論是理論界還是實務界對民事檢察監督問題均給予了相當的關注。關注的焦點是：在以法院為主體推動的民事審判方式改革的今天，如何看待民事檢察監督？是強化？是弱化？抑或取消？先是法院的精英與檢察機關的精英在報上爭論，后有民訴學者的加盟，唇槍舌劍、各抒已見，仁者見仁，智者見智。現階段對民事審判實行檢察監督是必要還是不必要？
我們認為，對一種法律制度是承認還是否認，首先要審視有無法律依據。《中華人民共和國憲法》第129條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”。《中華人民共和國民事訴訟法》第14條規定:“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督”。第185條規定:“最高人民檢察院對各級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，上級人民檢察院對下級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有下列情形之一的，應當按照審判監督程序提出抗訴：(一)原判決、裁定認定事實的主要證據不足的；(二)原判決、裁定適用法律確有錯誤的；(三)人民法院違反法定程序，可能影響案件正確判決、裁定的；(四)審判人員在審理該案件時有貪污受賄、徇私舞弊，枉法裁判行為的。①地方各級人民檢察院對同級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有前款規定情形之一的，應當提請上級人民檢察院按照審判監督程序提出抗訴。”第186條規定:“人民檢察院提出抗訴的案件，人民法院應當再審。”第187條規定:“人民檢察院決定對人民法院的判決、裁定提出抗訴的，應當制作抗訴書。”第188條規定:“人民檢察院提出抗訴的案件，人民法院再審時，應當通知人民檢察院派員出席法庭。”
可見，對民事審判實行民事檢察監督不但有憲法依據還有充分的法律依據。姑且不論現階段進行的審判改革的合法性，既使正確，無論怎么樣改革，在法律未作出明文修改之前，任何人都不能也不應該借口改革而否定民事檢察監督制度。民事檢察監督制度的存在也是現實的需要。曾聽到法院的同志抱怨：法院的權力太小了；也曾聽到非法院的同志說：法院的權力太大了。我以為這兩種截然相反的看法是源于兩種視角得出的不同結論。從國家權力的架構看，法院的權力偏小；從當事人與法院的架構看，法院的權力偏大。而現時談論民事檢察監督是僅就后者而言。②試看那種“上管天下管地，中間還要管空氣”的法官在生活中絕無僅有嗎？那種我即是法，我說了算的法官各地不是都有嗎？至于違反程序、無視事實，動輒“勾兌”的現象則比比皆是。所以說，在事實層面上，民事違法是存在的，民事錯案是存在的。據最高人民法院2006年3月工作報告稱：2005年各級人民法院全年共受理各級檢察機關按照審判監督程序提起的抗訴案件10107件，審結9949件。其中，抗訴理由成立依法予以改判的2677件；因有新的證據或原判事實不清而發回重審的323件；調解或和解結案1065件。2005年全國法院民事再審案件收案42737件，結案41461件。其中改判13965件；發回重審3044件；調解3967件。與此同時，全國各級法院受理的民事抗訴案件占全部再審案件的比例呈現出上升的趨勢。這些數字就在于證明，民事違法是一種不爭的事實，民事檢察監督有客觀生成的土壤。從理論上說，有權力必須有制約權力的辦法，不受限制的權力必然導致腐敗。在訴權與審判權失衡的環境中加進第三者的法律監督的必要性，這個道理還需要更多地展開嗎？
孟德斯鳩說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗。從事物的性質上說，要防止濫用權力，就必須以權力制約權力”。目前在我國的改革中，法院作為獨立的審判機關這無疑是一大進步，但對法院的監督也不能忽視，我國正處在“人治”向“法治”的轉型，在實踐的摸索中蹣跚地前進，有很多數據表明：在我國，民事違法行為屢見不鮮，其存在成為不爭的事實，比如說辦“人情案”、“關系案”，甚至索賄、受賄、違法查封、扣押財產, 參與搞地方保護主義等相當嚴重，并且在我國一些法官的業務水平低，職業道德水準不高等最終會造成司法腐敗，所以民事檢察監督的存在是現實的需要。民事訴訟的目的是保障當事人的私權利，最終實現其實際權利。而這個過程的實現需要有嚴格的程序作為保障。檢察機關監督機制的設立就是針對法院對某些案件的審判程序的有效監督，避免法官濫用權力，避免社會群體喪失獲得社會救濟的權利，避免司法腐敗現象，維護社會的公平與正義。但檢察機關的這種監督是有限的，需依法律的規定和現實的需要而定。
以上這些都說明了檢察機關的監督有其存在的依據，當然民事檢察監督也不能例外。雖然在我國目前的改革中，有關其存廢有很大的爭議，但在法律未修改前，我們必須承認其存在的合理性，當然不完善之處有待修改。
二 中國目前民事檢察監督制度的現狀分析
民事檢察工作步履維艱，民事檢察立法殘缺不全，是民事檢察理論研究幼稚與膚淺的必然結果。司法部門過分地注重淺層次的應用性研究，訴訟法學界長期以來又對這一問題缺乏足夠的關注，使得民事檢察理論基本上停留在工作經驗總結和注釋式研究的層次，而像民事檢察理論體系等諸多重要的基礎性課題則鮮有論及。
（一）關于民事檢察監督權的內容空泛，結構不明
民事檢察監督權內容與結構的空泛與抽象，是其在實踐中發揮作用不盡如人意的重要原因。民事檢察監督權的主要表現方式是民事抗訴權。我們認為，民事抗訴權依次由知悉權、確認權和保障權構成。
知悉權是指，檢察機關有了解和掌握審判機關執法過程及所有與此相關信息的權力。很顯然，知悉權是民事檢察權中最基礎性的權能。如果沒有知悉權是不可能進行民事檢察實踐的。調卷是實現知悉的重要方式。調卷并不是一個復雜的問題，但在立法上卻一直沒有解決，從而為民事檢察工作平添了一個障礙；確認權是一種法律評價權，具體是指檢察機關在了解執法情況后，針對審判機關是否遵守程序法，適用實體法是否正確以及認定事實是否準確所作的一種法律評價。它既有法律上的依據，也有法律上的效力；保障權是指檢察機關依法具有的保證法律、法規能夠得到統一正確實施的一項權力。保障權是保證法律得到嚴格貫徹執行的重要措施。根據檢察機關對審判權力行為評價與確認的不同結果，保障權又有兩種具體表現形式，即維護權和糾正權。當檢察機關認為判決、裁定正確時，應當依法維護判決、裁定的嚴肅性，認真作申訴人的服判息訟工作，使生效判決、裁定得以順利執行。當檢察機關認為判決、裁定錯誤時，有權依法通過抗訴的方式進行糾正。
知悉權是民事檢察監督權的起點和前提，確認權是民事檢察監督權的橋梁和過渡。確認權前接知悉權，后通保障權。而保障權則是民事檢察監督權的目的和組合。正是此三權層層遞進的關系構成了完整意義上的民事檢察監督權。任何一個完整民事檢察監督過程的完成，無不蘊含著知悉、確認、保障這一邏輯順序。當檢察機關認為判決、裁定錯誤時，有權依法通過抗訴的方式進行糾正。
（二）實現檢察監督權的措施與手段在立法上的嚴重不足
民事檢察監督的措施與手段是實現民事檢察監督職能必須擁有的配套權力，以保證民事檢察監督權的正常運作和實現。實際上，正因為實踐中民事檢察監督權的正常運作阻力重重，才有必要提出民事檢察監督措施與手段這一命題。
根據民事檢察工作的需要，檢察機關應當有如下一些基本的措施和手段：（1）檢察機關有權調閱一切與民事判決、裁定有關的案卷材料，人民法院不得拒絕。關于調卷的時間、方式和期限，可以研究協商解決。（2）復制、摘錄有關的民事案卷。（3）檢察機關通過對案卷和法律文書的審查，或通過其他渠道如公民舉報發現問題時，有權進行調查取證。（4）在開庭審判過程中，檢察機關有權出席法庭，宣讀抗訴書，參加法庭調查，說明抗訴的根據和理由，并對法庭審判活動是否合法實行監督。（5）列席合議庭和審委會會議了解判決和裁定的理由和依據。
（三）檢察監督的范圍不能全方位覆蓋審判行為所涉及的領域
審判行為所涉及的范圍，應是檢察監督的范圍。理論上講，監督的范圍應當全方位覆蓋被監督權力所涉及的范圍，然而依據《民事訴訟法》的規定，民事檢察只限于判決和裁定，審判行為的范圍當然不僅限于判決和裁定。大量實踐表明，凡是未被納入監督或監督不力的領域，恰好就是執法不嚴表現最突出的地方。最高人民法院在 1995年 5 月答復廣東省高級人民法院的一項請示中指出，人民檢察院無權對執行中的裁定提出抗訴。同年 10月6日，最高人民法院又在給四川省高級人民法院的批復中指出，對于人民檢察院抗訴后人民法院指令下級法院再審維持原判的案件，原抗訴人民檢察院無權再抗訴，只有原抗訴檢察院的上級檢察院才有權提出抗訴。暫且不論最高人民法院這種單方做出的涉及檢、法兩家業務的司法解釋是否合法，我們完全有理由懷疑這種由被監督機關對檢察監督劃定范圍和規定監督程序的作法是否合理和科學。
當然，有關民事檢察監督的問題還多，一些不明確的程序、制度諸如：民事抗訴的具體操作；對追究法官違法行為的具體程序設計；對檢察機關提出的民事公訴的程序、舉證責任、訴訟費用等等還有待進一步研究論證并期待立法機關的立法修改。《民事訴訟法》共 270 條，其中直接涉及民事檢察工作的立法僅5條，檢察監督方面的立法竟占不到法條總數的2%。無論是法條質量，還是法條數量均遠遠不能滿足實踐的需要。民事檢察制度立法既缺乏足夠的理論準備，也缺乏堅實的實踐基礎。所以，以憲法為依據，強化檢察權的設置，完善其若干結構性缺陷，細化操作程序，是民事檢察工作深入發展的必由之路。
三 完善我民事檢察監督制度的總體思路
如前所述，我們認為根據我國憲法的規定及人民檢察院的性質，結合我國當今實際，參照我國檢察制度史，借鑒外國經驗，應對我國現行《民事訴訟法》予以修訂完善。在完善的過程中可以遵循以下的宗旨。
（一） 民事檢察監督應該有法可依、有法必依
要建設一個法治國家，應當是法律有明確規定的，就必須嚴格遵守法律的規定。法律的規定也許會有它的不合理，不完善之處，但這些不足之處卻不能作為任意違反它的理由。民事檢察監督制度在我國法律中的淵源主要存在于《憲法》、《法院組織法》、《檢察院組織法》和《民事訴訟法》中，《法院組織法》第12條第2款規定，地方各級人民法院第一審案件的判決和裁定，人民檢察院可以按照法律規定的程序向上一級人民法院抗訴；第14條第3款規定，最高人民檢察院對各級人民法院已經發生法律效力的判決和裁定，上級人民檢察院對下級人民法院已經發生法律效力的判決和裁定，如果發現確有錯誤，有權按照審判監督程序提出抗訴。《檢察院組織法》第17條和第18條也作出了同樣的規定。《民事訴訟法》對應上述規定對民事訴訟中的檢察監督進行了細化，其中第14條規定，人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督；第185到188條則規定了人民檢察院對人民法院已經發生法律效力的判決、裁定有權提起抗訴的條件、效力、形式、方式等。這是法律當中規定得最具體的，在實踐操作中就必須嚴格地遵守這些法律。盡管現在對民事檢察監督制度有許多的爭論，有些意見認為檢察機關不應介入民事訴訟，有些又認為檢察機關對民事訴訟的監督權限和范圍應該加強和擴大，但應注意這只是理論上的探討，在實踐中也固然可以作一些探索，這些探索卻不能超越法律的規定。在理論的研討上，學者們有必要從各方面對這個規定提出疑問而使之完善，但這需要通過立法或者修改法律的方式來完成，在法律未改變的情況下，民事檢察監督的運行還須遵守民事訴訟法的規定。
（二）民事檢察監督的司法解釋應協調統一
民事訴訟法對民事檢察監督的規定，在檢察監督實際操作的需求下，顯得過于原則。法律規定的民事檢察監督方式只有抗訴這一種，雖然規定了抗訴的條件、效力、形式、方式，但在抗訴的范圍、抗訴的程序、抗訴機關在再審過程中的地位這些重要問題上，法律規定則缺乏相應的內容。在“可以抗訴”這個原則性的空間之下，最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋發生了許多矛盾之處。例如最高人民檢察院在《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》(2001年9月30日)中規定，在某些情況下人民檢察院可以向人民法院提出檢察建議；雖然最高人民檢察院認為這個解釋是符合憲法規定的，但對于檢察建議對法院有什么樣的效力、是否會導致某些程序上的后果的問題上卻缺乏最高人民法院的司法解釋來配合。又如人民檢察院對民事訴訟執行程序、保全程序、訴訟費用負擔等方面的抗訴，以及檢察院在庭審中的地位、閱卷或是審查閱卷的問題，最高人民檢察院和最高人民法院之間也存在重大的意見分歧。
出現上述法檢兩家司法解釋的種種矛盾說明，最高人民檢察院和最高人民法院之間需協調，在作出涉及對方職務履行的司法解釋時，要先和對方協商。法檢兩家不經過雙方協商一致而各自為政的情況下所作出的規定，在人民群眾中造成了很不好的影響。
（三）民事檢察監督應以人民群眾的利益為出發點
以人民的利益為民事檢察監督制度的出發點，反映在民事訴訟中就是以當事人的合法利益為出發點。在探討建立和完善民事檢察監督制度的時候，如果僅限于從法院和檢察院的角度來考慮問題，其結論不免會失之偏頗，從廣大人民群眾的立場考慮問題，才能建立起有堅實基礎的民事檢察監督制度。從當事人的合法利益出發，首先要考慮的就是當事人對民事檢察監督的需求。筆者認為，在我國正在進行的社會主義法治建設當中，當事人對法院審判的信任尚未完全建立起來，心理認為多一層監督就多一層正義，因此對民事審判活動進行檢察監督還是有群眾基礎的。而且，在我國民事訴訟法現行規定下，當事人申請法院啟動再審相當困難，而民事抗訴則必然啟動再審程序，故檢察院民事抗訴權的行使，至少是比當事人申請再審和申訴更為行之有效的途徑，所以當事人容易認可民事抗訴權的存在。但是，按照現行法律的規定，檢察院行使民事抗訴權，可以不以當事人的申訴為前提而主動提起，這不能不說缺乏當事人的需要這一基礎，因而也是不合理的。民事訴訟要充分尊重當事人的處分權，在沒有當事人請求的情況下啟動的民事審判監督程序，就失去存在的正當性。
從當事人的利益出發，其次要考慮現實的民事訴訟制度的運行是不是已經給予當事人充分的救濟，還需不需要用民事檢察監督制度來補充。筆者認為，在中國民事訴訟中至少還有兩個方面不能給予當事人充分的救濟。其一是我國民事審級制度不足于保證裁判的質量。民事檢察監督制度在一定意義上彌補了我國審級不足的問題，起到了糾正錯誤裁判的作用。其二是我國法官素質現狀難以保證司法公正。法官素質相對較低造成的錯案和司法腐敗問題不是一時能夠根治，民事審判監督通過啟動審判監督程序，可以使這些司法不公的裁判在一定程度上得以糾正。
從人民的利益出發，最后還要注意到民事公益案件的需要。在民事公益案件中，誰可以以原告的資格起訴是不確定的，英美和大陸法系很多國家都以檢察機關作為國家的代表，對涉及公益的民事案件作為原告提起訴訟。我國沒有建立檢察機關對這類案件的起訴制度，而事實上許多公共利益受到侵犯的案件中卻缺少可以作為原告身份起訴的合法機關，單個公民相對于強大的侵權者而言力量則過于弱小，應此，要充分保護人民的利益，在我國應賦予檢察院提起民事公益訴訟的權力。
注釋：
①陳德輝、陳曉斌：《論民事檢察監督理念與現行制度的改造》，《人民司法》第4期；
②轉引自，黃松有：《檢察監督與審判獨立》，《法學研究》第4期
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