[ 宋飛 ]——(2008-1-29) / 已閱44713次
省級以下法制機構在依法行政中的定位及其思考
作者：宋飛
一、 導言
二、 政府法制機構的現狀及其存在的問題
（一） 歷史發展及現狀
（二） 存在的問題
三、 省級以下政府法制機構的法律定位及其缺陷
（一） 省級以下法制機構的法定職責及認識誤區
（二） 市縣政府法制機構的組織地位及法律缺陷
（三） 市縣政府法制機構的法律性質及觀念更新
四、 省級以下法制機構建設的相關建議和思考
（一）法制機構的名稱規范
（二）省級以下政府法制機構的機構設置類型
（三）省級以下政府部門法制機構的設置情況和存在的問題
（四）省級以下政府法制機構的人員、編制及經費保障
（五）省級以下政府法制機構的規格問題
（六）省級以下政府法制機構的內設科室
一、導言
政府法制機構自20世紀80年代初組建后逐步壯大，政府法制事業不斷發展，但也暴露出理論底蘊不足的缺陷。例如，政府法制工作在政府整體工作中應如何定位不確定，往往隨著法制機構所在的政府層級不同而不同。國務院法制辦的定位是立法事務部門（Legislative Affairs Office）；省級法制機構定位是法律事務部門（Legal Affairs Office）,立法、執法監督、復議等事務都涉及；省級以下的法制機構則偏重于處理具體的法律事務。定位的不確定，又沒有相應的理論予以解釋，造成某些政府對政府法制工作的認識產生偏差，特別對省級以下法制機構影響較大。因此，對理論研究已成為政府法制工作進一步發展的必備條件。
二、政府法制機構的現狀及其存在的問題
（一） 歷史發展及現狀
我國的政府法制機構建設經歷了一個漫長的發展過程，省級以上（包括省、自治區、直轄市和較大的市，下同）政府法制機構建設成績突出。1954年11月，中華人民共和國國務院設置國務院法制局作為國務院直屬機構，1959年6月撤銷。1980年5月和1981年7月，國務院先后設立了國務院辦公廳法制局和國務院經濟法規研究中心。1986年4月，為了加強政府法制工作，更好地為改革開放和社會主義現代化建設服務，國務院決定，將原國務院辦公廳法制局和國務院經濟法規研究中心合并，重新成立了國務院法制局，為國務院直屬機構。1988年10月，國務院法制局被確定為國務院的辦事機構。1994年3月又被確定為國務院的直屬機構。1998年3月，根據《國務院關于機構設置的通知》，設置國務院法制辦公室，作為國務院辦事機構。 國務院法制辦公室內設秘書行政司（研究司）、政法勞動社會保障法制司、教育科技文化衛生法制司、財政金融法制司、工交商事法制司、農業資源環保法制司、政府法制協調司（法規編纂司）、法規譯審和外事司、行政復議司等九個職能司和機關黨委，下設政府法制研究中心、信息中心、機關服務中心、中國法制出版社四個事業單位。與國務院法制機構發展相適應，省級政府法制機構也是在發展中不斷壯大，無論是機構設置，還是人員配備均得到全面加強。⑴以武漢市政府法制辦為例，十年“文革”浩劫，我國社會主義法制被破壞殆盡，武漢的政府法制機構也蕩然無存。黨的十一屆三中全會以后，武漢的行政法制工作開始恢復和重建。1984年7月，武漢市政府辦公室設立法規處。1985年12月，武漢市編委又批文同意成立武漢市政府經濟法規研究中心，該中心既是一個研究咨詢機構，又是一個擬定經濟法規的工作機構，為事業單位，與武漢市政府辦公室法規處合署辦公。 1988年6月，為了進一步加強政府法制工作，更好地為經濟體制改革和社會主義現代化建設提供法律服務，又將原武漢市政府辦公廳法規處劃出，成立武漢政府法制辦公室，作為市政府的辦事機構，隨著《行政處罰法》的實施，武漢市政府法制工作機構又得到進一步加強。1996年12月8日，武漢市編委以武編[1996]103號文印發了《武漢市人民政府法制辦公室職能配置、內設機構和人員編制方案》，按照該方案，武漢市政府府法制辦公室內設機構增至5個，即綜合秘書處、法規一處、法規二處、法制監督處、行政復議處。人員編制由1984年的3名逐漸增至30名。2001年機構改革，市人民政府法制辦公室升格為正局級，這在當時武漢市所有行政機關中是絕無僅有的。⑵。
注：⑴張武揚《政府法制工作二十年回顧與展望》，摘自《江淮法治》轉載于人民網 ：2006-4-27
⑵胡太榮，《武漢市政府法制機構建設情況》，載武漢市政府法制網2006-4-25
然而，在省級以上（包括上述較大的市）的政府法制機構不斷健全和完善的同時，省級以下政府法制機構的建設卻幾經風雨，走過一段發展坎坷的道路。各地的情況也是不盡相同。就拿鄉鎮辦法制機構建設來作個對比：2002年底，浙江省溫嶺市編委根據市法制辦的要求，在不增加鎮（街道）機關人員總編制的情況下，批準在全市16個鎮（街道）黨政辦公室增掛政府法制辦公室牌子，由黨政辦主任兼任法制辦主任，設專職副主任1至2人，法制員2至5人并明確了鎮（街道）法制辦的10項工作職責和12項工作制度，落實了專職法制人員、專門辦公室和專用電話、電腦等設備。從而保證了政府法制工作深入到基層，使全市的政府法制工作形成有縱有橫的網絡。⑶而同一時期，湖北省浠水縣在2002年鄉鎮撤并后，全縣13各鄉鎮有17個鄉鎮黨委政府向縣政府寫報告，請求在鄉鎮設法制辦公室。當時縣政府同意團陂、蘭溪兩鎮作為設置鄉鎮法制辦的試點鄉鎮；關口鎮政府未等到縣政府同意就開始組建了法制辦，并任命了法制辦主任。但由于省市關于鄉鎮機構改革方案中機構限額規定剛性極強，最終鄉鎮法制機構建設難以進行。由此可見各地經濟發展的不平衡導致法制機構發展也出現不平衡。
注：⑶柯友芳 連正美：《依法行政是改善投資環境的最重要因素──淺析溫
嶺市的法治環境建設》，原載浙江溫嶺政府法制網，2004.9.20
（二） 存在的問題
雖然從總體上看，省級以下各級黨委政府依法行政的意識越來越強，對政府法制工作越來越重視，但目前縣級政府法制機構建設的狀況，特別是經濟欠發達地區，多數仍不適應建設法治政府的需要。以湖北省縣級政府法制機構為例，目前呈現出以下態勢：
1、部分法制機構名存實亡，法制工作基本沒有開展
在2001—2002年縣級政府機構改革前，全省有不少縣、市（區）法制辦曾經是政府的直屬機構。在機構改革中，因為受機構設置數額的限制，除個別縣市外，各地普遍把法制辦減了下來，但法制辦的牌子沒有取消。法制機構無論是否作為獨立機構，如果確實有一個機構專門從事政府法制工作，也未嘗不可，但作為政府辦公室內設機構的很難達到這個要求。類似這種情況，在其他縣市也存在。如荊門市的沙洋縣、黃石和鄂州的城區政府，基本沒有法制工作機構，只是有一名干部兼管這方面的工作，發揮政府法制工作的職能作用無從談起。由于法制工作機構名存實亡，使工作受到直接影響。有的縣老百姓找法制科提起行政復議，法制科能推則推，能不受理就不受理，有的縣一年沒有受理一起行政復議案件，使行政糾紛得不到及時化解。
2、法制機構人員少、任務重、思想不穩
縣級政府法制機構人員少，但工作任務并不少。正常情況下，一個縣一年的復議、應訴案件一般在30至40件之間。2004年，全省的行政復議案件達到3695件之多超過法院受理的行政訴訟案件。其中屬于縣級政府受理的占70%，但縣級政府復議工作人員僅為164人。而全省縣級法院行政庭的人數有400多人。復議機關的工作量比法院行政庭的工作量大幾倍；法制機構工作人員還要負責行政執法的監督、檢查和協調、代理縣長出庭應訴。由于法制辦主任一般是政府辦公室副主任兼任，這名主任同時又協助2至3名縣、市長聯系幾條戰線10多個政府部門的工作協調，哪項工作都不能出問題。有的還負責為縣長起草講話稿。團風縣法制辦主任去年一年寫各種講話稿達14萬字之多。除此之外，平均一個縣每年規范性文件的審查備案至少在50件以上。長期超負荷的工作，加之待遇差、進步慢，使法制機構的干部心理不平衡�，F有的人員想離開，符合條件的不愿進來。巴東縣法制辦一名法律本科畢業并具有律師資格的干部在法制辦工作15年，雖然工作不錯，但因職位限制至今仍是一名科員，一個月工資不足1000元，幾次想調走。通山縣法制辦原有5名大學本科畢業生，近幾年已調動3名，另2名也不太安心。荊州市幾個縣法制辦缺人，雖然縣領導表態只要選中，要誰給誰，但選中的不愿來，法制辦想通過招考公務員補充人選，又因為全縣干部總數超編未獲批準。
3、經費保障不到位，工作正常運轉有困難
一是，有44個縣法制工作機構沒有復議工作專項經費，占全省的43.6% .即使安排有專項復議經費的，有的一年也僅有5000元左右。財政狀況好的縣，有的一年能安排1至3萬元不等，但法制辦作為政府辦公室內設科室的，專項經費也不一定能全部用于專項工作上。有的縣法制辦作為政府辦管理的獨立單位，但經費并不獨立，專項經費也往往被截留。
二是，人頭經費包括人均辦公經費標準比較低。有的縣市，對縣委縣政府四大家人均辦公經費與其他部門的經費是有差別的。荊州市荊州區政府辦人均4500元，而法制辦與其他部門一樣只有2700元，辦公經費十分緊張。法制辦工作人員的工資因為實行財政直接打到工資卡上，總體上可以保證，但個別地方也不能足額到位。黃岡市10個縣市區除浠水縣外，其他各縣市區均只能保證“四項之和”，其他的津補貼基本靠自己想辦法，法制辦均無創收手段，有的縣只好找有關部門“化緣”。拿了人家的手軟，因此，執法監督就“網開一面”，有的行政復議案本來應撤銷變更的，也不敢撤銷改變。武漢市江岸區法制辦除人頭經費由區行政管理局發放外，幾年來沒有其他任何福利。雖然他們仍然兢兢業業地工作，但與其他部門相比，心里總有說不出的酸楚。現在公檢法、紀委、信訪、審計等部門都有辦案津貼，但復議人員同樣是辦案，卻沒有津貼，也使大家覺得很不公平。不僅如此，有的縣法制辦還要完成招商引資和創收任務。
三是，工作條件差。縣級政府法制辦不僅辦公室擠，辦公設備也很簡陋，復議工作均無專門的接訪室，一年接訪上千上訪群眾，有時站的地方都不夠，更不用說熱情接訪了。洪湖市法制辦今年因一起土地糾紛一次來訪500多人，由于擁擠混亂，后來有人把法制辦給砸了。縣級政府法制辦的工作并不都是坐在辦公室完成的，有的是要到現場。但全省縣級政府法制辦有工作用車的不足10個，并且基本上不是定編的車輛。咸豐縣法制辦主任是從縣司法局長調任的老同志，雖然保留了正科級待遇（法制辦主任是副科），但每次到州里開會，只有擠公共汽車，與在司法局當局長相比，感到非常失落，工作積極性受到很大影響。⑷
注：⑷湖北省政府法制辦編《湖北省縣級政府復議機構調查報告》,載法律教育網2006.8.11
三、省級以下政府法制機構的法律定位及其缺陷
（一） 省級以下法制機構的法定職責及認識誤區
1、法定職責
《憲法》、《國務院組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《仲裁法》、《行政處罰法》、《行政復議法》、《立法法》、《行政許可法》、《行政法規制定程序條例》、《規章制定程序條例》、《法規規章備案條例》、《行政復議法實施條例》等法律法規相繼對政府法制機構的職責作了一系列規定，地方性法規和規章對此又作了進一步規定。在此，筆者結合湖北省的具體規定對市縣政府法制機構的法定職責作一匯總歸納：⑸
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