[ 倪毅 ]——(2008-3-17) / 已閱70343次
按照監(jiān)獄執(zhí)法和監(jiān)獄生產(chǎn)的不同特點，實行監(jiān)獄與企業(yè)適度分開，把原來由監(jiān)獄自身行使的企業(yè)職能從監(jiān)獄中分離出去，監(jiān)獄企業(yè)職能由專門的組織機構(gòu)承接、管理和運作，實現(xiàn)監(jiān)獄和企業(yè)在職能、人員和機構(gòu)上的分開，監(jiān)獄和企業(yè)按照各自規(guī)律規(guī)范運行，它們在各自的權(quán)限范圍內(nèi)履行各自的職責(zé)，共同為改造罪犯服務(wù)，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增�！氨O(jiān)企分離”改革主要包括：一是建立新的監(jiān)獄管理體制和運行機制；二是組建新的監(jiān)獄生產(chǎn)經(jīng)營管理機構(gòu)；三是分類改革監(jiān)獄企業(yè)；四是加強國有資產(chǎn)管理：五是建立監(jiān)獄與公司有機聯(lián)系、密切配合、規(guī)范運行的工作機制。
對于“監(jiān)企分離”中監(jiān)獄經(jīng)濟管理與運行體制的具體設(shè)想是：根據(jù)黨的十六大提出的“建立管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制” 的精神，應(yīng)在中央、省 （自治區(qū)、直轄市）、市分別設(shè)立監(jiān)獄生產(chǎn)管理機構(gòu)。在司法部設(shè)立監(jiān)獄生產(chǎn)管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)全國監(jiān)獄生產(chǎn)的政策制定、宏觀管理、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)工作； 在省 （自治區(qū)、直轄市）、市監(jiān)獄局成立專門的負(fù)責(zé)監(jiān)獄生產(chǎn)經(jīng)營管理的國有獨資集團公司（母公司）； 集團公司根據(jù)需要在監(jiān)獄設(shè)立為罪犯提供勞動崗位的子公司（分公司）或生產(chǎn)單位。集團公司由政府授權(quán)，代表國家負(fù)責(zé)監(jiān)獄企業(yè)國有資產(chǎn)的管理和運營，確定生產(chǎn)項目，組織產(chǎn)品進入市場，享有對其在監(jiān)獄所設(shè)子公司的重大投資決策權(quán)、資產(chǎn)收益權(quán)和經(jīng)營者選擇權(quán)，監(jiān)獄負(fù)責(zé)組織罪犯進行生產(chǎn)勞動。實行“監(jiān)企分離”后，原監(jiān)獄所屬企業(yè)的全部資產(chǎn)及債權(quán)債務(wù)劃歸集團公司所有。監(jiān)獄長不再擔(dān)任監(jiān)獄企業(yè)的法定代表人，企業(yè)經(jīng)營管理人員由公司按《公司法》的規(guī)定選任。同時，由于集團公司和子公司是為罪犯提供勞動改造手段的特殊企業(yè)，國家在投資、稅收、采購銷等方面給予優(yōu)惠和扶持政策：應(yīng)根據(jù)監(jiān)獄生產(chǎn)的性質(zhì)和罪犯從事生產(chǎn)的實際情況，確定符合監(jiān)獄特點的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，逐步退出高投入、高風(fēng)險、高度競爭的行業(yè)，向自主優(yōu)勢產(chǎn)品、政府采購、勞務(wù)加工、勞動密集體型的方向發(fā)展。由于監(jiān)獄生產(chǎn)問題涉及到國家的產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整，也是監(jiān)獄管理體制的重大變革，因此，國家應(yīng)當(dāng)制定專門的監(jiān)獄生產(chǎn)管理辦法，對監(jiān)獄生產(chǎn)問題作出政策性規(guī)定。
思考二：規(guī)范建立適應(yīng)監(jiān)獄生產(chǎn)經(jīng)營的現(xiàn)代企業(yè)制度
監(jiān)獄企業(yè)作為罪犯勞動的實現(xiàn)場所，其性質(zhì)和地位不容置疑。關(guān)鍵是如何既保證罪犯勞動改造的順利實現(xiàn)，又能保證生產(chǎn)經(jīng)營單位的經(jīng)濟效益，最有效的辦法是建立一種制度和體制來規(guī)范。筆者認(rèn)為無論是監(jiān)獄企業(yè)的子公司（分公司）或是集團公司（母公司）都應(yīng)當(dāng)在實行“監(jiān)企分離”的基礎(chǔ)上，從以下方面入手按照《公司法》的規(guī)定，建立并完善適應(yīng)監(jiān)獄生產(chǎn)經(jīng)營的現(xiàn)代企業(yè)制度：
第一，建立健全監(jiān)獄企業(yè)內(nèi)部激勵約束機制。健全董事會領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理負(fù)責(zé)制，強化董事會的職能與作用，切實發(fā)揮監(jiān)事會的作用，加大監(jiān)督力度，實行對經(jīng)營者的合同約束、偏好約束，健全法律體系，完善市場體系，實行對經(jīng)營者的法律約束、道德約束和市場約束，強化企業(yè)黨組織及職工代表大會對經(jīng)營者的制約與監(jiān)督，進而形成規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)。
第二，建立健全監(jiān)獄企業(yè)經(jīng)理人管理體制，加快經(jīng)理的職業(yè)化建設(shè)。監(jiān)獄企業(yè)體制改革以后，靠原有企業(yè)管理人員是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須從市場中招聘優(yōu)秀的職業(yè)經(jīng)理人來為監(jiān)獄企業(yè)工作，對招聘的職業(yè)經(jīng)理人的管理要有符合市場經(jīng)濟的一套制度，建立健全好這項制度是監(jiān)獄企業(yè)進入市場經(jīng)濟良好發(fā)展的前提。對原有企業(yè)管理人員，也要有一套行之有效的管理辦法和激勵機制，要建立一套監(jiān)獄企業(yè)管理人員的進出機制，以保證監(jiān)獄能夠很好地適應(yīng)市場。
第三，建立有效的經(jīng)理人行為激勵機制。在公司的內(nèi)部對經(jīng)理人可以實行年薪制、薪酬期權(quán)制，報酬和業(yè)績從長期和短期兩方面緊密掛鉤等。這樣充分調(diào)動經(jīng)理人的積極性，提高公司治理的效率。
第四，實現(xiàn)監(jiān)獄企業(yè)所有制成份的多元化，可逐步改變國家完全獨資的監(jiān)獄企業(yè)結(jié)構(gòu)，監(jiān)獄企業(yè)可以實行股份制改造，其他經(jīng)濟成份可以參與到監(jiān)獄企業(yè)中來，這樣非常有利于監(jiān)獄企業(yè)向著現(xiàn)代企業(yè)制度的發(fā)展。我國由于市場機制發(fā)育還不健全，所以應(yīng)該建立相對集中的、比較穩(wěn)定的監(jiān)獄企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)，可將監(jiān)獄企業(yè)的國有股轉(zhuǎn)移給其他一些法人團體，讓他們直接參與公司內(nèi)部治理。各法人為了追求自身集團的利益，從而形成激勵約束機制，使公司的內(nèi)部治理更有效。監(jiān)獄企業(yè)也可在股份制改造的基礎(chǔ)上，成為上市公司，這樣融資的渠道會更加廣泛，管理會更加規(guī)范。監(jiān)獄企業(yè)的股份制改造一個探索，前期應(yīng)以國有控股公司為方向發(fā)展，如果時機成熟，可以試點監(jiān)獄企業(yè)成為非國有控股的上市公司。
思考三：逐步做到監(jiān)獄經(jīng)費與監(jiān)獄生產(chǎn)收入“收支兩條線”
就是將監(jiān)獄執(zhí)法和管理經(jīng)費由財政按標(biāo)準(zhǔn)全額納入預(yù)算予以保障，使監(jiān)獄經(jīng)費支出與監(jiān)獄生產(chǎn)收入脫鉤。同時，監(jiān)獄生產(chǎn)也必須實行獨立核算，在作必要的費用扣除后，逐步以規(guī)范形式上繳國家財政，從而做到“收支兩條線”。如果監(jiān)獄經(jīng)費不能按標(biāo)準(zhǔn)全額保障到位，“監(jiān)企分離”就難以真正運行，就會影響改革的順利進行，進而影響監(jiān)獄刑罰執(zhí)行職能的履行。
對此，筆者的設(shè)想是：應(yīng)當(dāng)由中央、省（自治區(qū)、直轄市）和市三級財政、監(jiān)獄管理部門按地區(qū)分類，逐項核定經(jīng)費支出標(biāo)準(zhǔn)。按照事權(quán)劃分和現(xiàn)行財政管理體制規(guī)定，監(jiān)獄經(jīng)費由中央和地方財政分級管理、分級負(fù)擔(dān)，以中央財政為主；中央財政應(yīng)進一步加大轉(zhuǎn)移支付力度，對中西部地區(qū)監(jiān)獄所需經(jīng)費予以必要的支持。實行“收支兩條線”制度，監(jiān)獄經(jīng)費支出必須與監(jiān)獄生產(chǎn)收入分開，按照監(jiān)獄執(zhí)法和監(jiān)獄生產(chǎn)的不同屬性，實行不同的管理和核算辦法。對監(jiān)獄生產(chǎn)收入制定專門的管理和上繳財政的辦法。應(yīng)明確規(guī)定監(jiān)獄干警工資與生產(chǎn)收入脫鉤，不搞“以收定支”、“以收抵支”等�？紤]到國家財力的承受程度和監(jiān)獄工作發(fā)展的需要，監(jiān)獄“收入兩條線”應(yīng)分步實施，逐步到位。
思考四：徹底實施監(jiān)、企與辦社會相分離
監(jiān)獄及企業(yè)辦社會，不僅給監(jiān)獄企業(yè)帶來了大量的沉重負(fù)擔(dān)，也分散了監(jiān)獄領(lǐng)導(dǎo)的時間與精力，分散了有限的警力和財力，影響罪犯教育改造質(zhì)量的提高。而且自辦派出所、檢察室、法庭等也影響了司法機關(guān)公正執(zhí)法，也容易促發(fā)腐敗問題。監(jiān)獄是國家刑罰執(zhí)行機關(guān)；監(jiān)獄企業(yè)是為監(jiān)獄勞動改造罪犯服務(wù)的特殊企業(yè)，兩者都不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)辦社會的職能，現(xiàn)有辦社會的職能應(yīng)與監(jiān)獄及監(jiān)獄企業(yè)徹底分離。
監(jiān)、企與辦社會相分離的主要設(shè)想是：監(jiān)獄所辦的派出所、法庭整建制移交并作為地方有關(guān)部門的派駐機構(gòu)進行管理，地方編制部門負(fù)責(zé)核定各派駐機構(gòu)的編制，財政部門核撥經(jīng)費。監(jiān)獄所辦的醫(yī)院、學(xué)校、幼兒園等公益性機構(gòu)以及后勤服務(wù)等福利性機構(gòu)，移交當(dāng)?shù)卣�。有條件的地方應(yīng)加快改革，要整建制移交，一步到位；邊遠(yuǎn)地區(qū)暫時無法移交的，也要與監(jiān)獄脫鉤，并由專門機構(gòu)進行單獨管理，所需經(jīng)費納入地方財政預(yù)算，由地方政府負(fù)擔(dān)。各后勤服務(wù)等福利型機構(gòu)要與監(jiān)獄脫鉤，但要分類管理。為監(jiān)獄人民警察和職工提供工作必需用品及為罪犯提供大宗生活必需品的服務(wù)項目，應(yīng)由監(jiān)獄國有獨資公司設(shè)專門機構(gòu)、人員并通過招投標(biāo)形式統(tǒng)一購置、統(tǒng)一配送、統(tǒng)一服務(wù)。其它各類后勤服務(wù)機構(gòu)要由福利型轉(zhuǎn)為經(jīng)營型，由無償服務(wù)轉(zhuǎn)為有償服務(wù)，由單純?yōu)楸O(jiān)獄服務(wù)轉(zhuǎn)為面向社會服務(wù)，逐步改造成為獨立核算、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟實體。監(jiān)獄所辦的包括安置警察家屬、子女就業(yè)的純工人企業(yè)，應(yīng)與監(jiān)獄脫鉤，并按照產(chǎn)權(quán)關(guān)系進行移交或改造。國有企業(yè)或國有持股企業(yè)移交當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門管理：集體企業(yè)應(yīng)按職工意愿進行股份制改造，改制期間監(jiān)獄國有獨資公司應(yīng)予以指導(dǎo)。
結(jié)束語
我國的監(jiān)獄經(jīng)濟體制改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須認(rèn)真研究，全面考慮各種因素的影響，始終把監(jiān)獄安全穩(wěn)定放在首位，在確保監(jiān)獄安全穩(wěn)定的前提下，積極推進，大膽嘗試，按照既要管好監(jiān)獄，又要管好企業(yè)的目標(biāo)，妥善解決好監(jiān)獄和企業(yè)的關(guān)系，真正建立起兩個相互獨立又密切配合的管理體系，即按照監(jiān)管改造規(guī)律運作，依法行使刑罰執(zhí)行職能的監(jiān)獄管理體系，和按照市場經(jīng)濟規(guī)律運作，獨立經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展的監(jiān)獄經(jīng)濟體系，這是監(jiān)獄經(jīng)濟體制改革的根本任務(wù)。同時還要注意到，監(jiān)獄經(jīng)濟具有自身的特殊性，它是監(jiān)獄工作的一個不可分割的部分，要服務(wù)于監(jiān)獄勞動改造罪犯的需要，因此監(jiān)獄經(jīng)濟體制改革，也是監(jiān)獄體制改革的一個組成部分，必須和監(jiān)獄體制改革協(xié)調(diào)推進，監(jiān)獄體制改革是基礎(chǔ)，監(jiān)獄經(jīng)濟體制改革也同時促進監(jiān)獄體制改革，二者具有辨正統(tǒng)一關(guān)系。目前司法部正著手研究監(jiān)獄體制改革試點工作。盡管監(jiān)獄體制改革的難度很大，但在黨中央國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)，司法行政系統(tǒng)與監(jiān)獄部門的共同努力下，相信改革一定會取得成功，監(jiān)獄經(jīng)濟也一定會走出困境，實現(xiàn)新的飛躍。
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