[ 馮明超 ]——(2008-4-3) / 已閱19145次
正確認(rèn)定“應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容” 中的“應(yīng)當(dāng)知道”
一、案情
2001年1月17日，四川海龍實(shí)業(yè)有限公司(后更名為四川派派新材料科技有限公司) 與綿陽(yáng)富樂(lè)水電建筑工程有限公司簽訂《建設(shè)工程施工合同》，其中因辦公樓工程存在嚴(yán)重質(zhì)量問(wèn)題和拖欠工程款問(wèn)題，綿陽(yáng)富樂(lè)水電建筑工程有限公司于2003年9月5日向綿陽(yáng)市涪城區(qū)人民法院起訴四川派派新材料科技有限公司，訴請(qǐng)判決被告支付工程款98萬(wàn)元；賠償停工、窩工等損失3.3萬(wàn)元以及違約金。在一審舉證期內(nèi)，原告綿陽(yáng)富樂(lè)水電建筑工程有限公司遂找到綿陽(yáng)市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站在其打印好的《富樂(lè)水電建筑工程有限公司關(guān)于四川派派新材料科技有限公司庫(kù)房及辦公樓質(zhì)量驗(yàn)收的情況說(shuō)明》上簽署了“辦公樓主體工程通過(guò)了驗(yàn)收，情況屬實(shí)”，并加蓋了綿陽(yáng)市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站的公章后，并提交給涪城區(qū)法院，擬證明其修建的辦公樓主體工程質(zhì)量是合格的，被告應(yīng)當(dāng)支付工程款。
一審法院認(rèn)定被告辯稱辦公樓工程存在嚴(yán)重質(zhì)量問(wèn)題，與綿陽(yáng)市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站出具的“辦公樓主體工程通過(guò)了驗(yàn)收”的證明相矛盾，遂判決被告支付工程款79.892997萬(wàn)元和利息。四川派派新材料科技有限公司不服一審判決上訴至綿陽(yáng)市中級(jí)人民法院。
綿陽(yáng)市中級(jí)人民法院審理后認(rèn)為，綿陽(yáng)市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站是負(fù)責(zé)綿陽(yáng)市范圍內(nèi)建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督的權(quán)力機(jī)構(gòu)，2003年7月14日給被上訴人出具的“辦公樓主體工程通過(guò)了驗(yàn)收，情況屬實(shí)”，并加蓋了單位印章，是綿陽(yáng)市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站法人行為。上訴人主張辦公樓工程存在質(zhì)量問(wèn)題不予采信。2005年11月7日綿陽(yáng)市中級(jí)人民法院作出(2005)綿民終字第446號(hào)民事判決:駁回上訴，維持原判。
二、一審
2006年12月26日，四川派派新材料科技有限公司以綿陽(yáng)市建設(shè)局和綿陽(yáng)市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站為被告向綿陽(yáng)市中級(jí)人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷該行政行為。
綿陽(yáng)市建設(shè)局辯稱: 其不是本案適格的被告，因?yàn)榫d陽(yáng)市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站是根據(jù)《四川省建筑管理?xiàng)l列》的授權(quán)進(jìn)行的，建設(shè)局與本案無(wú)關(guān)。
綿陽(yáng)市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站辯稱: 一、質(zhì)監(jiān)站的行為并非行政行為，僅僅是一個(gè)證明行為。二、質(zhì)監(jiān)站行使的是對(duì)驗(yàn)收決定的監(jiān)督權(quán)，而不是驗(yàn)收權(quán)，只要建筑質(zhì)量不危及結(jié)構(gòu)質(zhì)量安全，驗(yàn)收程序合法，質(zhì)監(jiān)站就認(rèn)為驗(yàn)收結(jié)論是合格的。三、在2003年9、10月份原告在綿陽(yáng)市涪城區(qū)法院進(jìn)行民事訴訟時(shí)就知道該行政行為的具體內(nèi)容，而直到現(xiàn)在才起訴，早已超過(guò)了起訴期限。
綿陽(yáng)市中級(jí)人民法院經(jīng)審理后認(rèn)為，綿陽(yáng)市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站在《富樂(lè)水電建筑工程有限公司關(guān)于四川派派新材料科技有限公司庫(kù)房及辦公樓質(zhì)量驗(yàn)收的情況說(shuō)明》上簽署“辦公樓主體工程通過(guò)了驗(yàn)收，情況屬實(shí)” 這一行為，系履行綿陽(yáng)市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理職責(zé)過(guò)程中的行政確認(rèn)行為，屬人民法院行政訴訟受案范圍，且該行政行為的可訴性亦被生效的人民法院裁判文書(shū)所確認(rèn)，四川派派新材料科技有限公司是本案訴訟的原告主體資格。依據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督條例》、《四川省建筑管理?xiàng)l列》的相關(guān)規(guī)定，在綿陽(yáng)市城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量實(shí)施監(jiān)督管理職責(zé)的部門是綿陽(yáng)市建設(shè)局，質(zhì)監(jiān)站接受建設(shè)局的委托，在綿陽(yáng)市城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)履行建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理職責(zé)過(guò)程中作出的具體行政行為所產(chǎn)生的法律后果，依法應(yīng)由建設(shè)局承擔(dān)，故建設(shè)局系本案適格的被告。
本案中，四川派派新材料科技有限公司最遲在2004年10月底之前就已知道了該具體行政行為的內(nèi)容，提起行政訴訟的最后期限應(yīng)為2006年10月底。但四川派派新材料科技有限公司于2006年12月26日才向綿陽(yáng)市中級(jí)人民法院提起行政訴訟，已超過(guò)起訴期限，其起訴依法應(yīng)當(dāng)駁回。
2007年9月12日，綿陽(yáng)市中級(jí)人民法院作出(2007)綿行初字第7號(hào)行政裁定:
駁回原告四川派派新材料科技有限公司的起訴。
三、二審
四川派派新材料科技有限公司不服一審判決，委托成都律師馮明超為二審訴訟代理人，提出如下上訴理由:
首先，起訴期限從法人知道具體行政行為的內(nèi)容時(shí)起算，這里的“知道具體行政行為的內(nèi)容” 是指行政行為的內(nèi)容是具體、清楚、明確的，要具有唯一性、確定性。綿陽(yáng)市質(zhì)監(jiān)站出具的“辦公樓主體工程通過(guò)了驗(yàn)收，情況屬實(shí)”，因其內(nèi)容只說(shuō)了“辦公樓主體工程通過(guò)了驗(yàn)收”，驗(yàn)收的結(jié)果是否合格？不明確、不具體。綿陽(yáng)市中級(jí)法院（2005）綿民終字第446號(hào)民事判決認(rèn)定“辦公樓主體工程通過(guò)了驗(yàn)收” 的 準(zhǔn)確的含義就是“合格”，因此起訴期限應(yīng)當(dāng)從判決生效的2005年11月7日開(kāi)始計(jì)算，沒(méi)有超過(guò)法定期間。
其次，四川派派新材料科技有限公司民事案件一審代理人于2004年10月21日以代理詞的方式對(duì)該事實(shí)進(jìn)行自認(rèn)，只能證明其代理人知道該事實(shí)，但代理人的授權(quán)范圍不包括行政訴訟，代理人所產(chǎn)生的代理行為僅對(duì)所代理的民事案件產(chǎn)生相應(yīng)的法律后果，不能倒推上訴人知曉該行政行為，一審法院以代理人2004年10月21日知道該行政行為的內(nèi)容作為起訴計(jì)算起點(diǎn)是錯(cuò)誤。
第三，2006年6月底，四川派派新材料科技公司收到回復(fù)后認(rèn)為綿陽(yáng)市質(zhì)監(jiān)站在工程存在六大質(zhì)量問(wèn)題的情況下，仍不撤銷其行政行為；又再次申訴，要求撤銷其行政行為。綿陽(yáng)市質(zhì)監(jiān)站答復(fù): 綿陽(yáng)市政工程勘測(cè)設(shè)計(jì)院認(rèn)為工程符合設(shè)計(jì)，故不能撤銷；建議四川派派新材料科技公司先向設(shè)計(jì)院反映，如果設(shè)計(jì)院認(rèn)為工程不符合設(shè)計(jì)，才可能被撤銷，因此在2005年11月收到綿陽(yáng)中院終審判決起到2006年8月期間，行政機(jī)關(guān)一直在對(duì)四川派派新材料科技公司的申訴進(jìn)行處理之中，依據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若于問(wèn)題的解釋》第四十三條“由于不屬于起訴人自身的原因超過(guò)起訴期限的，被耽誤的時(shí)間不應(yīng)計(jì)算在起訴期內(nèi)” ，故上訴人的起訴期限沒(méi)有超過(guò)法定期間。
四川省高級(jí)人民法院公開(kāi)開(kāi)庭審理后認(rèn)為，本案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)一是市建設(shè)局是否是本案適格被告，二是派派公司的起訴是否超過(guò)法定的起訴期限。關(guān)于市建設(shè)局是否是本案適洛被告的問(wèn)題，2000 年1月30日起施行的國(guó)務(wù)院《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第四十六條第一款規(guī)定“建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理，可以由建設(shè)行政主管部門或者其他有關(guān)部門委托的建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)具體實(shí)施”。中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條第四款規(guī)定“由行政機(jī)關(guān)委托的組織所作的具體行政行為，委托的行政機(jī)關(guān)是被告”。本案中，質(zhì)監(jiān)站受市建設(shè)局的委托具體實(shí)施建設(shè)工程質(zhì)量的監(jiān)督管理，其作出的具體行政行為所產(chǎn)生的法律后果，依法應(yīng)由市建設(shè)局承擔(dān)，故市建設(shè)局是本案適格被告。
關(guān)于派派公司的起訴是否超過(guò)法定起訴期限的問(wèn)題，《若干解釋》第四十一條第一款規(guī)定“行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過(guò)2年”。本案中，質(zhì)監(jiān)站于2003年7月14日在《情況說(shuō)明》 上簽署意見(jiàn)后，現(xiàn)無(wú)證據(jù)證明質(zhì)監(jiān)站曾告知派派公司，派派公司不知道質(zhì)監(jiān)站作出該具體行政行為的內(nèi)容及起訴期限。雖然派派公司此后在參加相關(guān)民事案件的審理過(guò)程中，最遲于2004 年10 月底之前，知道了質(zhì)監(jiān)站簽署意見(jiàn)這一行為，但在2005 年11 月7 日綿陽(yáng)市中級(jí)人民法院作出（2005）綿民終字第446號(hào)民事判決后，派派公司才知道這一行為系質(zhì)監(jiān)站的法人行為，無(wú)法通過(guò)民事訴訟來(lái)解決這一行為產(chǎn)生的糾紛。故從2004年10月至2005 年11月7日這一期間，由于不屬于派派公司自身的原因被耽誤，不應(yīng)計(jì)算在起訴期間內(nèi)，派派公司的起訴期限應(yīng)從2005年11月8日開(kāi)始計(jì)算。因此，派派公司于2006年底向人民法院提起行政訴訟時(shí)，并未超過(guò)2年的起訴期限。一審裁定認(rèn)為派派公司的起訴已超過(guò)2年的起訴期限，屬于認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)予撤銷。依照最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國(guó)行政訴訟法＞若干問(wèn)題的解釋》第四十三條、第六十八條的規(guī)定，裁定如下：
一、撤銷四川省綿陽(yáng)市中級(jí)人民法院（2007）綿行初字第7號(hào)行政裁定；
二、指令四川省綿陽(yáng)市中級(jí)人民法院繼續(xù)審理。
本裁定為終審裁定。
四、評(píng)析
行政訴訟的起訴期限應(yīng)當(dāng)從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為的內(nèi)容時(shí)起算，如何認(rèn)定“應(yīng)當(dāng)知道” 學(xué)術(shù)界爭(zhēng)議頗多。筆者認(rèn)為這里的“應(yīng)當(dāng)知道” 與“具體行政行為的內(nèi)容” 密不可分。首先，“具體行政行為的內(nèi)容”是指行政行為的內(nèi)容要具體，必須是明確、準(zhǔn)確的，要具有唯一性、確定性，才具有可訴性。“應(yīng)當(dāng)知道” 是法官根據(jù)已有事實(shí)的一種推斷，并非是簡(jiǎn)單的“看到”，應(yīng)當(dāng)與具體行政行為內(nèi)容是否明確、是否對(duì)相對(duì)人的權(quán)利產(chǎn)生影響相結(jié)合，綜合判斷推定應(yīng)當(dāng)知道的時(shí)間。由于建設(shè)工程質(zhì)量驗(yàn)收不同于其他產(chǎn)品的驗(yàn)收，有其特殊性、復(fù)雜性。按2000年1月新的《建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督條例》的規(guī)定，建設(shè)工程質(zhì)量是否合格，要由建設(shè)單位組織設(shè)計(jì)、施工、規(guī)劃、環(huán)境、消防等單位，分別進(jìn)行驗(yàn)收，參與驗(yàn)收的單位各自確定所驗(yàn)收的項(xiàng)目是否合格，質(zhì)監(jiān)站只對(duì)驗(yàn)收程序是否合規(guī)進(jìn)行監(jiān)督，建設(shè)單位將參與驗(yàn)收單位的驗(yàn)收情況報(bào)質(zhì)監(jiān)站備案即可。按舊的《建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督條例》質(zhì)監(jiān)站將參與驗(yàn)收單位的驗(yàn)收匯總后再由其作出是否合格的結(jié)論。因此，綿陽(yáng)市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站出具的“辦公樓主體工程通過(guò)了驗(yàn)收”，并不代表工程質(zhì)量就一定合格，一審時(shí)質(zhì)監(jiān)站也進(jìn)行了同樣的陳述，這樣理解符合《建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督條例》對(duì)工程質(zhì)量驗(yàn)收程序的規(guī)定。問(wèn)題的關(guān)鍵在于綿陽(yáng)市中級(jí)人民法院認(rèn)定“辦公樓主體工程通過(guò)了驗(yàn)收，情況屬實(shí)” 的準(zhǔn)確含義就是工程質(zhì)量“合格”之義，因此在二審民事案件判決作出后，綿陽(yáng)市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站出具的“辦公樓主體工程通過(guò)了驗(yàn)收”的行政行為對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利產(chǎn)生了影響，符合“行政訴訟法解釋”第十二條“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人…，可以提起行政訴訟” 的規(guī)定，綿陽(yáng)市中級(jí)人民法院認(rèn)定該行政行為的可訴性亦被生效的人民法院裁判文書(shū)所確認(rèn)，派派公司是適格的原告。四川省高級(jí)人民法院認(rèn)定派派公司的起訴期限應(yīng)從2005年11月8日開(kāi)始計(jì)算，派派公司于2006年底向人民法院提起行政訴訟時(shí)，并未超過(guò)2年的起訴期限，是正確的。
作者: 馮明超
2008年5月1日
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