[ 韓懷忠 ]——(2008-4-23) / 已閱15424次
武漢天天同凈飲品有限公司訴湖北省衛生廳行政越權案
韓懷忠
2004年，國務院決定對食品安全實行“分段監管”后，有人對衛生行政部門還能否開展食品衛生抽檢產生疑慮，尤其是對衛生行政部門在食品生產加工環節、流通環節進行抽檢提出質疑，認為其超越了職權。如何看待這個問題，如何完成衛生部和省級衛生行政部門每年下達的包括食品在內的健康相關產品抽檢計劃，是衛生行政部門每一個從事食品衛生監管的人員必須思考的問題。本文介紹的武漢天天同凈飲品有限公司訴湖北省衛生廳行政越權案，法院最終認定衛生行政部門在食品生產環節進行產品抽檢是法律賦予其的法定職責，這對于我們從法律上提高認識，正確開展食品衛生抽檢有啟迪和借鑒作用。
[案情簡介]
武漢天天同凈飲品有限公司(以下簡稱天天同凈公司)是一家專業從事桶裝飲用水生產經營的香港獨資企業，公司地處武漢市東西湖區，有下屬武昌水廠和古田水廠兩個分支機構。
2005年6月17日上午9時許，湖北省衛生廳衛生監督局(以下簡稱省衛生廳)工作人員按照國家公共衛生重點監督檢查計劃，對天天同凈公司所屬分支機構武昌水廠桶裝飲用水生產現場進行隨機抽樣檢查，抽取批號為20050616的桶裝18．9升飲用凈水樣品2件，樣品標簽主要內容為：地址武漢市東西湖區將軍花園伊甸園內，武漢天天同凈飲品有限公司出品。樣品包裝完好，該廠工作人員對樣品進行了現場確認。當天，省衛生廳將樣品交湖北省疾病預防控制檢驗中心（以下簡稱省疾控中心）檢驗。7月5日，省疾控中心出具檢測報告，檢驗結果為：菌落總數91，大腸菌群<3，霉菌<10。省衛生廳依據《瓶(桶)裝飲用水衛生標準》，認定被檢樣品菌落總數超標，屬不合格產品。8月9日，省衛生廳在《楚天都市報》上公布了18種不合格產品名單，有5種菌落總數超標的不合格桶裝飲用水，其中包括標示生產單位為武漢天天同凈飲品有限公司、批號為20050616的18.9升規格的桶裝飲用水產品。隨后，武漢市衛生局依據公布信息所反映出的違法事實，對天天同凈公司進行了行政處罰。
2005年11月11日，天天同凈公司以湖北省衛生廳實施產品質量監管屬超越職權范圍、未按實際生產的武昌水廠名稱公布信息而損害了公司利益、未向被抽檢人送達檢測結果屬程序違法、單獨發布監管檢測信息屬錯誤和無效為由，向武漢市武昌區人民法院提起行政訴訟，請求撤銷湖北省衛生廳2005年8月9日在《楚天都市報》上公布的18種不合格產品名單中屬于該公司的部分。
武漢市武昌區人民法院經審理后認為，食品衛生關系公民的身體健康和生命安全。根據《食品衛生法》第三十二條第一款、第三十三條第(一)、(三)項規定，湖北省衛生廳具有進行食品衛生監測和檢驗、食品衛生評價、公布食品衛生情況的法定職責，有權對天天同凈公司桶裝飲用水的衛生狀況進行監測和向社會公布檢驗信息。湖北省衛生廳依據省疾控中心出具的檢測報告認定天天同凈公司被檢樣品屬不合格產品的事實成立，湖北省衛生廳以抽檢樣品標簽載明的天天同凈公司名稱向社會公布不合格產品信息，其內容真實、準確。參照《健康相關產品國家衛生監督抽檢規定》第十五條第二款規定，微生物檢驗結果不屬于復檢范圍，且《健康相關產品國家衛生監督抽檢規定》并未規定向被抽檢人送達檢驗結果為公布信息的前置程序，故湖北省衛生廳未及時向天天同凈公司送達檢測報告并不影響其基于公共利益考慮直接向社會公布檢驗結果。湖北省衛生廳向社會公布天天同凈公司生產不合格產品的具體行政行為事實清楚，符合法律規定。天天同凈公司訴稱湖北省衛生廳通過媒體公布的信息侵犯其合法權益的理由不能成立。依照《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第五十六條第(四)項的規定，武漢市武昌區人民法院判決：駁回原告武漢天天同凈飲品有限公司要求撤銷被告湖北省衛生廳2005年8月9日公布的不合格產品名單中有關原告部分的訴訟請求。
天天同凈公司不服武漢市武昌區人民法院判決，在法定期限內向武漢市中級人民法院提起上訴。天天同凈公司在上訴狀中指出，被上訴人湖北省衛生廳在上訴人生產加工環節進行衛生監管超越了職責范圍，原審判決認定被上訴人在生產加工環節有行政執行權是錯誤的；被上訴人向社會公布上訴人不合格產品檢驗結果的檢測依據不具有法律效力；即使被上訴人在生產加工環節有進行衛生監管的職權，但其進行衛生監管的程序違反了有關法律和行政法規的規定，監管程序違法。請求二審法院撤銷原審判決，撤銷被上訴人在多家媒體公布“不合格產品名單”上訴人部分的行政行為。
武漢市中級人民法院2006年3月13日受理了此案，并依法組成合議庭，于4月17日公開開庭審理了本案。
湖北省衛生廳在法庭上辯稱：《中華人民共和國食品衛生法》及國務院、衛生部等相關法規和文件賦予了衛生部門食品衛生監督的法定職責；上訴人被公布的桶裝飲用凈水屬不合格產品事實是不能否認的；被上訴人開展本案食品衛生抽檢的行政行為程序合法；被上訴人依據抽取樣品標簽表明的單位名稱而公布的信息客觀真實，符合維護社會公眾食品衛生安全的目的。湖北省衛生廳同時認為，一審法院嚴格依照法定程序，認定事實準確，適用法律正確，并在充分考慮公共利益的基礎上作出駁回原審原告的訴訟請求的判決公正合法，請求二審法院充分考慮社會公眾安全利益，依法維持原判，駁回上訴人的上訴。
二審法院經審理后，認定的事實與原審法院認定的事實相同，并認為：被上訴人湖北省衛生廳根據國家抽檢計劃的安排，對上訴人天天同凈公司實施的食品衛生監督的行為，符合《中華人民共和國食品衛生法》的規定，被上訴人對 天天同凈公司的桶裝飲用水的抽檢、監測和發布信息，是法律賦予其的法定職責，法律依據充分；其抽檢的行政行為程序合法，所依據國家標準檢測的內容真實、準確。上訴人天天同凈公司所屬的武昌水廠不是獨立的法人，被上訴人認定的產品不合格名單與現場抽取樣品標簽上的標識一致，其在媒體上公布的名單并未擴大被上訴人實際抽檢的范圍，上訴人稱已啟用新標簽，不能說明舊標簽已作廢或正在使用的事實。一審法院認定事實清楚，證據充分，適用法律正確，上訴人的上訴理由不能成立。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項的規定，判決：駁回上訴，維持原判。
[分析點評]
一、衛生行政部門進行食品衛生監督抽檢是依法履行職責
根據現行的食品衛生法律、法規和規章，衛生行政部門依法進行食品衛生監督抽檢主要有以下幾種情形：在食品衛生行政許可審查時，作為發放食品衛生許可證必要條件，對其生產的產品進行抽檢，以確定其生產環境和條件能否生產出符合衛生標準的產品；按照衛生部組織的健康相關產品國家衛生監督抽檢計劃進行的抽檢，其抽檢目的是進行食品危險性評估，發布食品衛生監測和食品安全預警信息；對已取得食品衛生許可證的生產經營者所生產經營的產品例行的抽檢，以評估食品生產經營過程中所采取的食品安全措施是否有效，或針對特定事件及產品臨時進行的抽檢，以防止某種特定的危害。進行上述三種情形抽檢有著充分的法律依據。
（一）實施食品衛生許可審查時進行食品衛生抽檢的依據
1、《食品衛生法》第二十七條第二款規定：“衛生許可證的發放管理辦法由省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門制定”。這是對食品衛生許可管理辦法的立法授權。省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門據此授權制定的食品衛生許可管理辦法，具有法律效力。只要省級衛生行政部門制定的食品衛生許可管理辦法中對食品衛生許可規定了抽檢內容，就應從其規定。
2、根據《行政許可法》第十二條第四項和第五十五條的規定，直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施、產品、物品的行政許可，應當按照技術標準、技術規范依法進行檢驗、檢測、檢疫，行政機關根據檢驗、檢測、檢疫的結果作出行政許可決定。食品生產經營顯然屬于這一范疇。
3、國務院對食品安全的日常監督實行“分段監管”后，衛生行政部門對食品衛生的行政許可權并沒有削弱。中央編辦《關于進一步明確食品安全監管部門職責分工有關問題的通知》規定：“衛生部門負責食品流通環節和餐飲業、食堂等消費環節的衛生許可和衛生監管，負責食品生產加工環節的衛生許可，衛生許可的主要內容是場所的衛生條件、衛生防護和從業人員健康衛生狀況的評價與審核，要嚴厲查處上述范圍內的違法行為。”
綜上所述，在進行衛生行政許可審查過程中，對產品進行抽檢是許可的必要的條件之一。
（二）對已取得食品衛生許可證的生產經營者例行抽檢的依據
《行政許可法》第六十二條規定，行政機關可以對被許可人生產經營的產品依法進行抽樣檢查、檢驗、檢測，對其生產經營場所依法進行實地檢查。因此，衛生行政部門有權依法對其被許可人在流通環節和消費環節生產經營的食品進行抽樣檢驗或檢測，進行生產經營場所的實地檢查。由于中央編辦已將“食品生產加工環節質量衛生的日常監管”職責劃歸質檢部門，因此，食品生產加工環節質量衛生的日常監管抽檢，衛生行政部門不宜進行，應由質檢部門負責。
（三）進行國家衛生監督抽檢的依據
按照《健康相關產品國家衛生監督抽檢規定》第三條規定，健康相關產品國家衛生監督抽檢是指由衛生部依法組織的對健康相關產品及其生產經營場所進行的衛生監督抽檢和抽查。包括食品在內的健康相關產品國家衛生監督抽檢不屬于日常監管的范疇，但同時又是衛生行政部門依法加強食品安全監管的重要職責之一，是進行食品危險性評估的重要手段。根據衛生部《關于認真貫徹落實<國務院關于第一步加強食品安全工作的決定>加強食品衛生工作的通知》，衛生部門仍繼續承擔組織食品衛生、食源性疾病的監測，發布監測信息及食品安全預警信息，承擔食品危險性評估的管理工作等職責。而履行上述職責的具體手段就是進行包括食品在內的健康相關產品國家衛生監督抽檢。事實上，每年，有關衛生行政部門都在衛生部的組織下，通過對食品衛生、食源性疾病的監測（包括對食品生產經營過程食品的抽樣檢驗），發布監測信息及食品安全預警信息。值得注意的是，近年來，衛生部在組織國家衛生監督抽檢中，將抽檢地點放在了食品流通和餐飲消費環節，不再對生產環節食品進行抽檢。
二、本案中衛生行政部門的抽檢程序存在瑕疵
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