[ 劉建昆 ]——(2008-6-25) / 已閱9075次
城市管理領域相對集中行使行政處罰權之合理性的新視角
劉建昆
“公物警察權”學理上早已有之，但是“城市管理領域相對集中行使行政處罰權，其本質是城市公物警察權的相對集中”這一論斷，到目前為止的資料，尚可以認為本人是第一個指出來的。
相對集中行政處罰權在城市管理領域推行以來，一直是叫好聲和質疑聲相交織。贊成者多從體制改革、民主政治等諸多方面加以論證。而反對者則從其合法性和效益、效果出發，甚至要叫停相對集中執法。這些觀點雖然不能說是三紙無驢，離題萬里，起碼是沒有抓住這一制度的本質合理性。
警察國家向福利國家、給付國家的轉型，導致政府越來越傾向于以行政給付手段為人民服務，公物即是其中一種。至少是目前，其中由行政機關提供和管理的公物還占很大一部分，而且地位日益重要。向在我看來，城市管理領域的相對集中執法，是其物質基礎就是城市中公物（含，但是不限于公共設施）的相對集中。而這些公物上天然附隨的公物警察權，在性質上相同，在執法程序上相近，但由于立法時的不盡科學，分散授予不同機關。在城市中相對集中這些公物警察權，一定程度上正是對這些不科學立法的糾正。
當前城市公物警察權的相對集中存在者幾種復雜情形：一是剛才提到立法分配時的分散和不科學；二是一種公物存在多種公物警察權的競合，甚至其他警察權與公物警察權競合；三是存在其他行政權與公物警察權的競合；四是部分城市公物警察權還并沒有集中到執法局；五是《治安管理處罰法》給公安機關保留了一部分公物警察權，主要是兜底性的和拘留的情況；第六，也是最重要的一點是，我國對于公物的特別使用許可制度尚沒有成熟研究和建立，這導致很多以“未經許可”或者“擅自”為構成要件的處罰范圍極度夸大，導致缺乏可執行性。
也許相對集中制度的設計者進行制度設計的時候并沒有明確意識到這些。但是為什么相對集中執法首先會在城市管理領域得以推行呢？這一問題足以發人深省。要研究公物警察權，尤其是研究城市公物警察權，特別是城管相對集中來的城市公物警察權，必須對實證法進行一定的分析，然后發現，所有法規一一貫之客體，仍然是城市行政公物。
