[ 郭輝 ]——(2008-11-6) / 已閱9962次
對(duì)當(dāng)前基層法院信訪工作情況的調(diào)查與思考
北安市法院 郭 輝
信訪工作是黨和國家密切聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，是人民群眾保護(hù)自身合法權(quán)益的一個(gè)重要手段，也是中國目前最基本的民意表達(dá)制度。可以說信訪工作是人民法院的“睛雨表”、“衡溫器”。近幾年來，基層法院涉法上訪案件數(shù)量呈逐年上升態(tài)勢，居高不下，大量的申訴上訪給法院信訪復(fù)查工作帶來了 很大壓力，影響了上級(jí)機(jī)關(guān)的辦公秩序，損害了人民法院的形象，如何緩解大量申訴上訪的矛盾，帶著深厚感情去做好信訪工作，努力把問題處理在當(dāng)?shù)兀嬲`行司法為民思想，筆者認(rèn)為，在具體工作中要注意抓好以下環(huán)節(jié)：
一、踐行公正為民思想，以涉法上訪問題為鏡，梳理和認(rèn)清工作中的不足和差距
當(dāng)前涉法上訪案件呈現(xiàn)以下主要特點(diǎn)：（一）涉法上訪層面擴(kuò)大。根據(jù)信訪部門統(tǒng)計(jì)情況看，“求決”和“申訴”在涉法信訪中占很大比例，上訪問題集中在對(duì)法院裁決不服，對(duì)強(qiáng)制措施及訴訟程序、執(zhí)行的不滿等。有企業(yè)改制、勞動(dòng)及社會(huì)保障問題、三農(nóng)問題、城鎮(zhèn)拆遷安置問題。我院上訪人住所地在北安的案件共10件10人 ，北安法院一審8件8人，經(jīng)黑河市中級(jí)法院一審2件2人（上訪人住所地在北安），期中涉及刑事審判上訪5件5人，涉及民事審判上訪為4件4人，涉及房屋拆遷糾紛1件1人。以民商事執(zhí)行為主，刑事及附帶民事案件和行政案件呈逐年上升，涉法上訪層面逐年擴(kuò)大，包含法院審判業(yè)務(wù)的方方面面。（二）重訪、纏訪案件數(shù)量上升。有的案件上訪至上三級(jí)法院，甚至多次進(jìn)京上訪，上訪數(shù)年，如我院包保穩(wěn)控的上訪人童某，歷經(jīng)（69）北公軍管判決，（79）北安法院判決，（81）黑河中級(jí)法院判決，（84）省高級(jí)人民法院通知駁回，上訪至今，仍有越級(jí)上訪的傾向，類似此案的上訪人現(xiàn)已成為職業(yè)上訪。（三）上訪請(qǐng)求賠償數(shù)額愈來愈高。有的上訪案件初訪時(shí)請(qǐng)求事項(xiàng)單一，請(qǐng)求數(shù)額幾千元、幾萬元，上訪幾年后請(qǐng)求數(shù)額增至幾萬元、幾十萬甚至上百萬，呈現(xiàn)復(fù)雜性，處理難度愈來愈大。（四）上訪行為方式表現(xiàn)偏激。上訪人上訪態(tài)度表現(xiàn)對(duì)立，方式多樣，有的采取集體上訪，圍堵法院、市委、市人大、市政府機(jī)關(guān)大門，以自殺等方式威脅，有的采取靜坐、靜臥、散發(fā)上訪材料、扯橫幅、攔截領(lǐng)導(dǎo)車輛等極端方式上訪。
“冰凍三尺，非一日之寒”，涉法上訪問題日趨增多，處理難度愈來愈大，使法院工作處于被動(dòng)，既有社會(huì)原因，也有我們法院自身的原因，突出反映在四個(gè)這方面：一是在工作中確有司法不公的問題。違背程序法，審查認(rèn)定事實(shí)不客觀，實(shí)體裁決不當(dāng)，適用法律不正確，辦金錢案、關(guān)系案、人情案、偏袒一方的。二是“執(zhí)行難”尚未全面解決，一些案件執(zhí)行未果的問題。案件承辦人久拖不執(zhí)、貽誤執(zhí)行時(shí)機(jī)和不嚴(yán)格依照程序法執(zhí)行、被執(zhí)行人有執(zhí)行能力而不執(zhí)行、超標(biāo)的執(zhí)行，有的案件裁定中止和終結(jié)執(zhí)行不當(dāng)，執(zhí)行力度不夠，或查封、凍結(jié)、拘留、罰款等強(qiáng)制措施使用錯(cuò)誤，或錯(cuò)誤執(zhí)行案外人財(cái)產(chǎn)。三是少數(shù)法官的司法作風(fēng)，人民群眾難以滿意。法官不能保持中立立場，辦案沒有效率，庭審中質(zhì)證、認(rèn)證不規(guī)范，對(duì)當(dāng)事人提供的證據(jù)審查不細(xì)，隨意打斷當(dāng)事人發(fā)言，不聽取當(dāng)事人陳述意見，隨意變更開庭時(shí)間，案件強(qiáng)行調(diào)解，違法調(diào)解，對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)查證據(jù)不予理睬等，傷害了人民群眾的感情。四是立案申訴難的問題或信訪渠道不通暢的問題。應(yīng)予以立案的不予受理，重復(fù)立案，裁定自動(dòng)撤訴不當(dāng)，訴前財(cái)產(chǎn)保全、證據(jù)保全不及時(shí)或不當(dāng)，回復(fù)信訪不及時(shí)、駁回申訴、駁回申請(qǐng)?jiān)賹徧幚聿划?dāng)。立案信訪部門對(duì)信訪案件，一接了之、一送了之，不能根本解決問題。
二、踐行公正為民思想，以涉法上訪問題為鑒，應(yīng)理性分析問題成因。
（一）少數(shù)案件質(zhì)量、效率、社會(huì)效果難以統(tǒng)一。有句話說沒有無緣由的愛和恨，同理，涉法上訪案件中也沒有無緣無故的上訪，一些有悖公正的審理結(jié)果，違法的裁決，辦案拖拉的案件，迫使當(dāng)事人只有選擇上訪的路來維護(hù)自身權(quán)益。客觀地說，少數(shù)素質(zhì)低下的法官所辦的案件難以保證質(zhì)量，案件結(jié)果缺乏公信力是導(dǎo)致上訪多的一個(gè)重要原因。
（二）法院的司法權(quán)威不足。司法權(quán)威是司法秩序的維系，是對(duì)司法公信力的昭示，維護(hù)司法權(quán)威也就是維護(hù)法律權(quán)威，由于我國現(xiàn)有的司法制度設(shè)置，所有法院做出的判決經(jīng)過上訪、早泄訴、進(jìn)入再審都可能失去既判力。相比較，國外若變更法院的一個(gè)判決是非常艱難的和少見 ，正是這種判決的不確定性，便會(huì)出現(xiàn)每一個(gè)案件審結(jié)后，法院認(rèn)為沒有錯(cuò)，當(dāng)事人認(rèn)為有錯(cuò)，或者法院認(rèn)為沒有錯(cuò)，而檢察院認(rèn)為有錯(cuò)，甚至當(dāng)事人、檢察院都認(rèn)為沒有錯(cuò)，而法院認(rèn)為有錯(cuò)的都可能進(jìn)入再審而導(dǎo)致上訪、申訴活動(dòng)的產(chǎn)生，概括的說，公正的標(biāo)準(zhǔn)不是由法院唯一確定的，進(jìn)一步的說法院司法權(quán)威的不足，表現(xiàn)之一就是上訪的泛濫。
（三）現(xiàn)有的上訪制度對(duì)上訪人的權(quán)利義務(wù)制定的不相均衡。現(xiàn)行的國務(wù)院制定的《信訪條例》和2004年1月1日實(shí)施的《黑龍江省信訪條例》，對(duì)上訪人的信訪權(quán)利人予了充分的保護(hù)，而對(duì)其義務(wù)規(guī)定甚少，在德國當(dāng)事人提出申訴，如案件維持了原判，是要承擔(dān)一定的法律責(zé)任，要負(fù)責(zé)償還啟動(dòng)再審程序的全部費(fèi)用。而我國現(xiàn)行的制度沒有任何限制，出現(xiàn)了上訪申訴主體無限，上訪申訴時(shí)間無限，上訪申訴理由（條件）無限，上訪審級(jí)（次數(shù)）無限，在實(shí)踐中會(huì)誤導(dǎo)當(dāng)事人，我可以不斷申訴上訪，直至最高法院，即使最高法院的裁決也不相信，還要上中央申訴上訪。無義務(wù)的上訪權(quán)利，無限制的上訪權(quán)利，無責(zé)任的上訪權(quán)利，怎能不使上訪數(shù)量增加呢？
（四）上訪人以上訪為手段向法院施加壓力，求得于己有利的結(jié)果。在實(shí)踐中，很多初訪的案件，在審理未果時(shí)，當(dāng)事人就去上訪，理由如辦案拖拉，地方保護(hù)，偏袒一方等。這些初訪的案件反映出當(dāng)事人將上訪作為一種手段向法院施壓，促使法院作出于己有利的裁決的心態(tài)，這使有訪必接的良好初衷被一些人濫用，無疑增加了訴訟成本和信訪成本，處理本不應(yīng)屬上訪的案件所浪費(fèi)的人力、物力，對(duì)真正涉法上訪的案件的處理有著一定影響和破壞，形成上訪無序。
（五）公眾人對(duì)法院司法工作期望盲目，這種預(yù)期落差，導(dǎo)致上訪。法律不是萬能的，這是司法實(shí)踐得出的定論，當(dāng)前司法活動(dòng)由于受到各這方面不切實(shí)際地渲染，公眾不合理的期望與法院司法現(xiàn)實(shí)產(chǎn)生矛盾。如當(dāng)事人認(rèn)為法院應(yīng)予立案的，法院依法不予立案，使當(dāng)事人難以接受和理解，再如當(dāng)事人訴訟知識(shí)缺乏或訴訟能力低也是導(dǎo)致上訪原因，以民事訴訟為例，由于當(dāng)事人的錯(cuò)誤陳述和主張，可能導(dǎo)致裁判結(jié)論與案件事實(shí)的不符，由于自認(rèn)掩蓋了事實(shí)，舉證時(shí)限內(nèi)舉證不能或不充分等等都會(huì)導(dǎo)致有理沒打贏官司。由于我國沒有實(shí)行強(qiáng)制律師代理制度，這種社會(huì)期望值的落差，人們對(duì)法律事實(shí)與客觀事實(shí)差距的認(rèn)同水平，都將導(dǎo)致當(dāng)事人對(duì)法院裁判懷疑和不信任，人們對(duì)司法的認(rèn)識(shí)與法院辦案規(guī)律的矛盾將在一定時(shí)期內(nèi)存在，也將導(dǎo)致上訪問題不會(huì)在短期內(nèi)徹底解決。
（六）現(xiàn)有司法環(huán)境存在缺陷。地方黨委政府涉及一些市政工程，重點(diǎn)工程的，由于法院要服從和服務(wù)于地方政府的中心工作，法院應(yīng)政府要求往往參加些諸如企業(yè)改制、房屋拆遷安置的辦公會(huì)議，而案件進(jìn)入訴訟程序后，當(dāng)一事人認(rèn)為法院先入為主，因此產(chǎn)生對(duì)立情緒，認(rèn)為法院和政府是官官相護(hù)，法院裁決表達(dá)政府意志，對(duì)此成見很大。另外，現(xiàn)存機(jī)制中人大監(jiān)督、紀(jì)律監(jiān)督、檢察監(jiān)督、干部監(jiān)督等對(duì)法院監(jiān)督主體多元化，形成了當(dāng)事人找最大的官才能解決問題的也是上訪心理之一。
（七）立案信訪部門職能弱化。現(xiàn)有的信訪處理辦法大多為群眾接待室，收發(fā)信件、記錄意見、報(bào)告領(lǐng)導(dǎo)、等待處理的“傳聲器”式的工作，由于自身不具備一定權(quán)限，使上訪人認(rèn)為最終解決問題的辦法是找權(quán)力在上的機(jī)構(gòu)或領(lǐng)導(dǎo)，并且上訪信訪部門也大多是問題從哪里來，回到哪里去。這種流轉(zhuǎn)方式使上訪人態(tài)度更加對(duì)立。
（八）現(xiàn)實(shí)中司法作風(fēng)亟待提高。少數(shù)法官執(zhí)法作風(fēng)生硬，方法簡單粗暴，態(tài)度冷、橫、硬、沖。在案件審理或接訪中，使當(dāng)事人缺少信任感，這種缺乏中立的形象，會(huì)使當(dāng)事人產(chǎn)生合理性懷疑，特別是處于弱勢或敗訴的當(dāng)事人會(huì)將這種缺乏親和力的作風(fēng)、形象與審理結(jié)果聯(lián)系到一起，使法官結(jié)了案，也便結(jié)下怨。
三、踐行公正為民思想，以涉法上訪問題為戒，積極探索整改措施，努力讓人民群眾滿意
（一）樹立大信訪意識(shí)，更新理念，全面貫徹落實(shí)司法為民的宗旨。法院的信訪工作不應(yīng)只是立案信訪部門的事情，全院干警都應(yīng)樹立信訪意識(shí)，增強(qiáng)憂患意識(shí)，在司法工作中身體力行“三個(gè)代表”重要思想，以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，堅(jiān)持以人為本，執(zhí)法活動(dòng)要體現(xiàn)人文關(guān)懷，將信訪問題看作系統(tǒng)問題，不能忙于應(yīng)付已成為上訪的案件。要在立案，審理，執(zhí)行，鑒定等各環(huán)節(jié)留心留意、察言觀色，防患于未然，增強(qiáng)工作主動(dòng)性，搞好排查，發(fā)現(xiàn)苗頭要主動(dòng)向領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)機(jī)關(guān)匯報(bào)。工作要從細(xì)微處做起，司法工作要體現(xiàn)便民、利民、助民，做好息訪工作，對(duì)待每一個(gè)當(dāng)事人，審理每一個(gè)案件都要以誠以信待人，以法以理服人，以德以廉服人，努力讓人民滿意，樹立人民法院的良好形象。
（二）切實(shí)提高辦案質(zhì)量、加大調(diào)解力度，注重辦案效率和效果的統(tǒng)一。公正是法院工作的生命線，要通過程序公正促進(jìn)實(shí)體公正，公開審判促進(jìn)公正。從實(shí)踐看，嚴(yán)格執(zhí)行程序的案件，不搞暗箱操作的案件，信訪可能性是非常小的。只有規(guī)范的庭審、說理透徹的裁判文書才能讓當(dāng)事人輸?shù)拿靼祝A的清楚。另一這方面，案件調(diào)解結(jié)案，雙方當(dāng)事人基于自愿，執(zhí)行也很便利，加大調(diào)解力度，不妨是減少信訪的一個(gè)重要方法。同時(shí)法院審理案件要堅(jiān)持案了事了，裁判要注重社會(huì)認(rèn)同，法官要懷著強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任感處理好每一起案件，盡可能地符合老百姓心目中公平與正義的標(biāo)準(zhǔn)，不要就案辦案，機(jī)械執(zhí)法，當(dāng)事人拿到判決解決不了糾紛，出現(xiàn)“未去舊怨又添新愁”的問題，要盡力使當(dāng)事人服判息訴。
（三）構(gòu)建科學(xué)有效的再審制度。當(dāng)事人上訪申訴目的無非是引起再審，重新做出于己有利的裁判結(jié)果。再審的條件限制嚴(yán)格了，明確了，必然會(huì)減少上訪申訴的數(shù)量。如對(duì)上訪申訴時(shí)間應(yīng)予以明確，刑事申訴上訪期限與民商、行政申訴上訪期限等應(yīng)予區(qū)分，引起再審的訴訟成本的承擔(dān)以及再審管轄和再審次數(shù)都應(yīng)予以明確規(guī)定，借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，再審僅對(duì)法律適用進(jìn)行審查，不對(duì)事實(shí)進(jìn)行再審等。同時(shí)明確上訪次數(shù)，增加對(duì)上訪復(fù)查案件的透明度，這些都應(yīng)通過立法予以規(guī)范和調(diào)整。
（四）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，促進(jìn)法官職業(yè)化。大力提高法官職業(yè)素質(zhì)，牢固樹立立黨為公、司法為民思想，把職業(yè)教育和崗位培訓(xùn)作為法官職業(yè)素質(zhì)的重要手段。法官職業(yè)化也就是走精英化之路，很多上訪案件上訪的同時(shí)也是在上訪法官，法官素質(zhì)提高了，案件質(zhì)量提高了，勢必減少上訪數(shù)量。提高法官素質(zhì)不僅要在法學(xué)理論和法律適用能力上提高，還應(yīng)在法律思維和道德素養(yǎng)上提高，樹立人人是形象，處處是窗口的思想，加強(qiáng)形象意識(shí)教育，轉(zhuǎn)變司法作風(fēng)，在現(xiàn)有法官評(píng)價(jià)考核體系中，將信訪數(shù)量列入考核參數(shù)。同時(shí)，在現(xiàn)有審判資源配置中不要搞平均分配主義。讓那些審判實(shí)踐少、能力弱、經(jīng)驗(yàn)少的初任審判員多審理影響小、難度小的案件，集中優(yōu)勢審判人員審理那些影響大、有上訪苗頭的疑難案件。如在民商事審判中成立小額債務(wù)合議庭等，使審判人員優(yōu)化配置，切實(shí)提高案件質(zhì)量和效率，在源頭上減少上訪案件的發(fā)生。
（五）優(yōu)化司法環(huán)境，樹立人民法院司法權(quán)威。法院的原始職能是裁決爭議，定紛止?fàn)帲疤釛l件是司法獨(dú)立。不能有法律迷信思想，強(qiáng)制法院行使非法院職能，濫用司法權(quán)，形成司法權(quán)力地方化。黨委、人大、紀(jì)檢、檢察等機(jī)關(guān)監(jiān)督要依程序進(jìn)行，正確理解現(xiàn)行司法程序公正的基本原理，充分認(rèn)識(shí)司法的特點(diǎn)及局限性，不要以不正當(dāng)?shù)姆绞礁深A(yù)司法，進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)建議或輿論、媒體裁判等，了解和尊重司法既判力的重要意義。 司法權(quán)威已經(jīng)下降到歷史最低水平，不能再下降了。司法權(quán)威的進(jìn)一步削弱必將導(dǎo)致公眾對(duì)司法信任的危機(jī)，趨同和追求人治來解決問題將導(dǎo)致越級(jí)上訪的進(jìn)一步惡性循環(huán)。
（六）加大監(jiān)督力度，強(qiáng)化辦案與信訪的“一崗雙責(zé)”的責(zé)任.建立信訪獎(jiǎng)懲機(jī)制。對(duì)那些法官因主觀過錯(cuò)導(dǎo)致當(dāng)事人越級(jí)上訪，損害法院形象，敗壞法官聲譽(yù)的一定要嚴(yán)肅處理。實(shí)行第一責(zé)任人制度，立案、審判、執(zhí)行等各環(huán)節(jié)都要明確第一責(zé)任人，哪個(gè)階段出問題，追究哪個(gè)階段的第一責(zé)任人，該階段第一責(zé)任人的主管庭長、副院長均承擔(dān)連帶責(zé)任，只有增強(qiáng)案件承辦人的工作責(zé)任心和防范涉法信訪的意識(shí)，才能有效的將信訪解決在萌芽狀態(tài)。
（七）堅(jiān)決制裁違法信訪。對(duì)無理信訪，數(shù)年纏訪的要耐心勸其息訴的同時(shí)，也要分析原因，理性處置，對(duì)為達(dá)到個(gè)人目的而無理取鬧，蓄意煽動(dòng)，抵毀法院形象，誹謗法官的人要依法制裁，起到警示作用。
（八）建立完善涉法信訪的長效機(jī)制
1、在基層法院成立涉法信訪辦公室，從立案庭的職能中分離出來，基于現(xiàn)在的信訪形勢，必須建立專業(yè)機(jī)構(gòu)，并賦予一定的協(xié)調(diào)權(quán)、監(jiān)督權(quán)和建議權(quán)，由基層法院一把手親自主管。該機(jī)構(gòu)發(fā)揮對(duì)信訪案件督辦通報(bào)和動(dòng)態(tài)分析報(bào)告，落實(shí)具體措施，初步認(rèn)定信訪事由的職能。2、建立突發(fā)信訪預(yù)案，對(duì)集體訪或突發(fā)越級(jí)上訪的案件要做到反應(yīng)迅速、處理果斷，措施得當(dāng)。3、建議由政法委牽頭由人大、紀(jì)檢、檢察機(jī)關(guān)，組織部門、律師、法學(xué)理論研究者及群眾代表共同組成的涉法上訪審查委員會(huì)，獨(dú)立于法院審查上訪事由是有理上訪還是違法無理上訪，避免當(dāng)事人對(duì)法院的復(fù)查意見持懷疑和對(duì)立態(tài)度，認(rèn)為“自己刀難削自己的把”。該委員會(huì)做出具體建議于法院，再由法院做出專業(yè)解釋，避免和減少當(dāng)事人越級(jí)上訪，使問題解決在當(dāng)?shù)亍?、加大法律援助力度，對(duì)那些經(jīng)濟(jì)困難，訴訟能力較弱的當(dāng)事人提供法律援助，降低其訴訟風(fēng)險(xiǎn)，減少訴訟成本，通過訴訟救濟(jì)切實(shí)保護(hù)自身權(quán)益。
