[ 楊盛秋 ]——(2008-11-26) / 已閱14710次
構(gòu)建我國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度下不動產(chǎn)登記的性質(zhì)
云南大學(xué)法學(xué)院06級碩士研究生 楊盛秋
摘要：我國《物權(quán)法》明確了國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度。不動產(chǎn)登記的性質(zhì)是構(gòu)建我國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的基礎(chǔ)問題。本文借鑒了準(zhǔn)物權(quán)理論、將不動產(chǎn)物權(quán)的類型一分為二，從而以“二分法”分析并重構(gòu)不動產(chǎn)登記的性質(zhì)，論證了構(gòu)建我國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度下不動產(chǎn)登記的準(zhǔn)行政行為性質(zhì)。
關(guān)鍵詞：不動產(chǎn)物權(quán) 準(zhǔn)物權(quán) 不動產(chǎn)登記的性質(zhì) 準(zhǔn)行政行為
不動產(chǎn)物權(quán)變動制度是一個既重要又龐大，且錯綜復(fù)雜的體系，它基本上由民法實體法上的物權(quán)法部分和行政法上的不動產(chǎn)登記制度兩個部分組成。
建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的一個基本條件是劃清政府與市場主體的各自活動范圍，厘定政府職能界限。在經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域，政府職能將限于核定社會成員準(zhǔn)人市場的資格，明確民事權(quán)屬狀態(tài)，監(jiān)督市場主體的經(jīng)營活動，營造并維護(hù)市場的公平競爭環(huán)境，查處各種有損于市場機(jī)制能動性發(fā)揮的違法行為等。由此可見，作為明確市場主體產(chǎn)權(quán)歸屬及其權(quán)利享有狀態(tài)內(nèi)容之一的不動產(chǎn)物權(quán)登記制度在政府各項職能中居于基礎(chǔ)性地位。
《物權(quán)法》第10條規(guī)定,“不動產(chǎn)登記，由不動產(chǎn)所在地的登記機(jī)構(gòu)辦理。國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法,由法律、行政法規(guī)規(guī)定。”明確不動產(chǎn)登記的性質(zhì)是構(gòu)建我國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的基礎(chǔ)問題。
一． 重構(gòu)我國不動產(chǎn)登記的性質(zhì)
不動產(chǎn)登記，也就是不動產(chǎn)物權(quán)登記，是不動產(chǎn)所在地的登記機(jī)構(gòu)依申請將不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅在不動產(chǎn)登記簿上予以記載的制度。
（一）學(xué)界傳統(tǒng)觀點
目前學(xué)界有關(guān)不動產(chǎn)登記的性質(zhì)，大體上有三種學(xué)說:1、公法行為說,該說認(rèn)為:不動產(chǎn)登記的性質(zhì),屬于一種行政行為。如有學(xué)者認(rèn)為:“它是一種行政確認(rèn),就是指行政主體根據(jù)相對人的申請,依法對某一特定的法律事實、法律資格或權(quán)利義務(wù)關(guān)系的真實性、合法性予以確定、認(rèn)可和證明的具體行政行為。”“國家登記機(jī)關(guān)對物權(quán)變動的登記正是屬于行政確認(rèn)登記的一種形態(tài)。” 2、私法行為說,該說認(rèn)為,登記效力之發(fā)生在于登記之意思表示，登記效力之發(fā)生脫離申請人意思則難以發(fā)生效力。從登記所產(chǎn)生的效力來看,登記行為是產(chǎn)生私法效果的行為。3、證明行為說,該說避免公、私法性質(zhì)上的判斷,認(rèn)為房屋產(chǎn)權(quán)管理機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍也只是審查買賣雙方是否具備辦證(交付)條件,房屋產(chǎn)權(quán)變更登記本身,也只是對買賣雙方履行買賣合同的結(jié)果進(jìn)行確認(rèn)和公示,而不是對房屋買賣合同的審查和批準(zhǔn)。
筆者認(rèn)為，不能籠統(tǒng)地判斷不動產(chǎn)登記的性質(zhì)，分析不動產(chǎn)登記的性質(zhì)必須結(jié)合不動產(chǎn)物權(quán)登記的種類及物權(quán)的基本分類。
（二）不動產(chǎn)登記的性質(zhì)之分析
筆者借鑒準(zhǔn)物權(quán)理論，將我國的不動產(chǎn)物權(quán)一分為二，并以此為基礎(chǔ)分別探討不動產(chǎn)登記的性質(zhì)，從而在此“二分法”前提下展開對構(gòu)建不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的范圍的研究。
1．我國的不動產(chǎn)物權(quán)的類型
根據(jù)我國現(xiàn)行法律和已頒布的《物權(quán)法》之規(guī)定，筆者認(rèn)為，我國的不動產(chǎn)物權(quán)包括以下種類：
（1）不動產(chǎn)所有權(quán)：國家所有權(quán)；集體所有權(quán)；私人和其他權(quán)利人的所有權(quán)。
（2）不動產(chǎn)擔(dān)保物權(quán)：只有不動產(chǎn)抵押權(quán)。
（3）不動產(chǎn)用益物權(quán)：自然資源使用權(quán)；建設(shè)用地使用權(quán)；土地承包經(jīng)營權(quán)；宅基地使用權(quán)；地役權(quán)。
對于上述種類，借鑒準(zhǔn)物權(quán)理論，可以將不動產(chǎn)物權(quán)分為準(zhǔn)物權(quán)與典型物權(quán)。
典型物權(quán)如我們通常所涉及的土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等用益物權(quán)。在此主要討論準(zhǔn)物權(quán)問題。
準(zhǔn)物權(quán)同典型物權(quán)相比具有較大的特殊性，但仍然屬于物權(quán)范疇。對準(zhǔn)物權(quán)概念的理解在學(xué)者之間有一定的差異。如有學(xué)者認(rèn)為準(zhǔn)物權(quán)是指某些性質(zhì)和要件相似于物權(quán)、準(zhǔn)用物權(quán)法規(guī)定的財產(chǎn)權(quán)，因而法律上把這些權(quán)利當(dāng)作物權(quán)來看待，準(zhǔn)用民法物權(quán)法的規(guī)定。屬于準(zhǔn)物權(quán)的財產(chǎn)權(quán)有:林木采伐權(quán)、漁業(yè)權(quán)、采礦權(quán)、狩獵權(quán)、先買權(quán)等 。也有學(xué)者認(rèn)為，水權(quán)、礦業(yè)權(quán)和漁業(yè)權(quán)等并非為民法所規(guī)定的物權(quán)，將準(zhǔn)物權(quán)稱為特別法上的物權(quán)。如王利明教授認(rèn)為,特別法上的物權(quán),公民、法人經(jīng)過行政特別許可而享有的可以從事某種國有自然資源開發(fā)或作某種特定的利用的權(quán)利，如取水權(quán)、采礦權(quán)、養(yǎng)殖權(quán)等 。當(dāng)然，也有學(xué)者明確地使用準(zhǔn)物權(quán)這一概念。如崔建遠(yuǎn)教授認(rèn)為,準(zhǔn)物權(quán)不是屬性相同的單一權(quán)利的稱謂,而是一組性質(zhì)有別的權(quán)利的總稱。按照通說,它是由礦業(yè)權(quán)、水權(quán)、漁業(yè)權(quán)和狩獵權(quán)等組成 。為了論述的方便，筆者使用準(zhǔn)物權(quán)這一表述。
準(zhǔn)物權(quán)的客體一般具有不特定性，準(zhǔn)物權(quán)的取得與自然資源主管部門的行政許可相聯(lián)系。2004年7月1日起實施的《中華人民共和國行政許可法》規(guī)定，涉及有限資源開發(fā)利用的，應(yīng)作為行政許可的事項(第12條規(guī)定)。由于準(zhǔn)物權(quán)所指向的標(biāo)的物是自然資源，而自然資源是有限的，并且與可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)相關(guān)，因此，準(zhǔn)物權(quán)具有很強(qiáng)的公法色彩。
準(zhǔn)物權(quán)由行政許可而取得，其客體具有不確定性，同時準(zhǔn)物權(quán)上負(fù)有較多的公法上的義務(wù)，一般不能自由轉(zhuǎn)讓，準(zhǔn)物權(quán)的行使一般不以對物的占有為必要。
2．我國不動產(chǎn)登記的性質(zhì)
筆者認(rèn)為，對于不動產(chǎn)登記之性質(zhì)，應(yīng)以“二分法”區(qū)別對待。依不動產(chǎn)物權(quán)類型的不同將登記主要分成兩類:
一類是行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的條件和程序許可或確認(rèn)的物權(quán)之登記,如探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)等有關(guān)國家所有的自然資源的準(zhǔn)物權(quán)。這一類準(zhǔn)物權(quán)的登記，涉及公共利益和行政管理權(quán)關(guān)系密切。
另一類是通過合同、繼承取得或者以土地出讓方式產(chǎn)生的典型物權(quán)變動之登記,如房屋所有權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、地役權(quán)等。這一類基本上和行政管理權(quán)沒有關(guān)系,主要是物權(quán)人通過登記機(jī)構(gòu)的公示來確保自己的權(quán)利。
基于此，筆者認(rèn)為，前一類以不動產(chǎn)行政管理理論為基礎(chǔ)的不動產(chǎn)物權(quán)登記屬于行政行為范疇，應(yīng)由行政許可或行政確認(rèn)等加以規(guī)范；后一類與公民權(quán)益息息相關(guān)，以民法物權(quán)法理論為基礎(chǔ)的登記應(yīng)為復(fù)合性質(zhì)的行為，應(yīng)當(dāng)是我們目前建立統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度要討論的重點。
綜上所述，不動產(chǎn)登記行為的性質(zhì)應(yīng)以“二分法”論。目前實務(wù)界和行政法學(xué)界不分種類地籠統(tǒng)地只強(qiáng)調(diào)不動產(chǎn)登記行為性質(zhì)的公法性或一味強(qiáng)調(diào)不動產(chǎn)登記行為的私法效果，又或是單以證明行為論，均不足以全面闡釋內(nèi)容豐富的不動產(chǎn)登記行為。
二． 我國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度設(shè)計下的不動產(chǎn)登記的性質(zhì)
《物權(quán)法》第10條規(guī)定,“不動產(chǎn)登記，由不動產(chǎn)所在地的登記機(jī)構(gòu)辦理。國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法,由法律、行政法規(guī)規(guī)定。”
如前所述，由于準(zhǔn)物權(quán)登記的行政行為性質(zhì)以及目前政出多門、管理分散的現(xiàn)狀，準(zhǔn)物權(quán)登記的統(tǒng)一無論在理論上還是實踐中都是不成熟的。要想統(tǒng)一絕非易事，所以暫且維持現(xiàn)狀。
以民法物權(quán)法理論為基礎(chǔ)的典型物權(quán)的登記應(yīng)當(dāng)是我們目前建立統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度要討論的問題。現(xiàn)階段構(gòu)建我國的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的范圍應(yīng)以這一類復(fù)合行為性質(zhì)的不動產(chǎn)登記為限。這種復(fù)合性質(zhì)的不動產(chǎn)登記，有兩重意義：一是公法上的意義，一是私法上的意義。前者的意義在于行政權(quán)力對不動產(chǎn)的監(jiān)督管理和給國家稅收提供依據(jù)；后者的意義在于通過權(quán)利狀態(tài)的公示，保證交易的安全。
從法理上對公法和私法分類的各種理論來看：首先，雖然不動產(chǎn)登記是由申請人的申請行為而開始，但不容忽視的是，不動產(chǎn)登記中主要的行為主體是國家有關(guān)部門，即國家公權(quán)力介入了登記。而事實上，正是國家公權(quán)力的介入才賦予了不動產(chǎn)登記的強(qiáng)大公示效力。其次，不動產(chǎn)登記在利益平衡上是為了調(diào)節(jié)國家和整個社會的物權(quán)的秩序，從而保障交易的安全。最后，從登記行為本身而言，通過不動產(chǎn)的登記，不僅僅產(chǎn)生公示物權(quán)的私法果，而且國家能夠更主動有效地管理和宏觀調(diào)控不動產(chǎn)這一重要的社會資源，帶有顯著的行政色彩。
有學(xué)者認(rèn)為這種復(fù)合行為性質(zhì)的不動產(chǎn)登記“是一種準(zhǔn)行政行為和證明行為”。 筆者比較贊同這種觀點。
行政行為以法律效果的內(nèi)容是效果意思還是觀念表示為標(biāo)準(zhǔn)，分為行政行為與準(zhǔn)行政行為。準(zhǔn)行政行為是介于法律行為與事實行為之間的一種行為，“只以單一的判斷、認(rèn)識與觀念等受動的精神作用為要素” ，本身并不能直接為相對人設(shè)定行政法上的權(quán)利義務(wù)。該種觀念表示行為效果完全基于法律的直接規(guī)定而產(chǎn)生，并非基于行政機(jī)關(guān)的意思而產(chǎn)生。因此,有學(xué)者認(rèn)為,行政登記屬于準(zhǔn)行政行為,只產(chǎn)生間接的法律效果,而不產(chǎn)生直接的法律效果。
該行為之所以屬于準(zhǔn)行政行為:其一，登記行為是一種觀念表示，不包含登記機(jī)關(guān)的意思表示，只代表登記主體對客觀事實的認(rèn)知與判斷，不動產(chǎn)物權(quán)登記的內(nèi)容只是對申請人的不動產(chǎn)物權(quán)享有與處置情況進(jìn)行核實、登錄。其二，登記行為的效果基于法律的明文規(guī)定而非行政主體的意思表示，該行為表明的是國家對民事權(quán)利主體所享有的不動產(chǎn)物權(quán)的一種確認(rèn)。從行政主體的意思參與程度講，不動產(chǎn)物權(quán)登記中，行政主體一般無自由裁量余地，對于符合條件的申請，其負(fù)有登錄的義務(wù)與職責(zé)，是對私權(quán)狀況的予以證明而非干預(yù)。所以，這一種不動產(chǎn)物權(quán)登記行為應(yīng)是一種準(zhǔn)行政行為，同時也是一種證明行為，如梁慧星老師所言，“不動產(chǎn)登記在本質(zhì)上是國家證明行為，而不是批準(zhǔn)行為”。
作為準(zhǔn)行政行為的不動產(chǎn)物權(quán)登記具有兩項功能:一是證明，登記行為在客觀上產(chǎn)生一種公示效果，因此可以證明登記在不動產(chǎn)登記薄上的權(quán)利是正確、真實的，只有提供充足的反證，不動產(chǎn)登記薄中的登記內(nèi)容才能被推翻；二是確認(rèn)，登記在不動產(chǎn)登記薄中的內(nèi)容是經(jīng)過行政機(jī)關(guān)的核實后所做的記載，代表著官方對權(quán)利主體所享有的不動產(chǎn)物權(quán)的確認(rèn)，因此在客觀上具有一定的公定力。
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