[ 閆鳳翥 ]——(2009-1-7) / 已閱17413次
解 讀
《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》
----農村土地制度改革篇
河北冀港律師事務所主任 閆鳳翥
2008年10月12日，中國共產黨第十七屆中央委員會第三次全體會議在全面分析我國改革開放三十年以來的農村形勢和今后的工作任務后，歷史性的作出了《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》（以下簡稱改革決定），深刻指出：“農業是安天下、穩民心的戰略產業，沒有農業現代化就沒有國家現代化，沒有農村繁榮穩定就沒有全國繁榮穩定，沒有農民全面小康就沒有全國人民全面小康。”實踐充分證明，只有堅持把解決好農業、農村、農民問題作為全黨工作重中之重，堅持農業基礎地位，堅持社會主義市場經濟改革方向，堅持走中國特色農業現代化道路，堅持保障農民物質利益和民主權利，才能不斷解放和發展農村社會生產力，推動農村經濟社會全面發展。為此，十七屆三中全會在農村土地承包權能；承包土地、集體建設用地流轉；土地征收保障制度等重大問題上創新的作出了改革決定。
一，改革土地承包經營權權能，賦予農民承包土地新的權利。
依據《農村土地承包法》第十六條規定農民方享有的承包權利有三項即土地使用、收益、承包經營權流轉三項權利。《改革決定》提出：“完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利。”突破了原法定三項權利，新增加一項權能即承包土地占有權。所謂占有權是指占有某物或某財產的權利，即在事實上或法律上控制某物或某財產的權利。占有權是所有權最重要的權能之一，是行使所有權的基礎，也是實現資產使用權和處分權的前提。在通常情況下，資產一般為所有人占有，即占有權與所有權合一。依據《改革決定》的新思維，將土地實際控制權交給農民是與所有權分離的又一法律形態的創新，形成農民獨立的承包土地權利。沒有承包土地的占有權，農民的承包土地的使用、收益、流轉權能的行使都會受到影響。只有真正確實的擁有占有、使用、收益、流轉權才會更好地行使承包權。黨中央將土地所有權的占有權權能賦予給承包土地的農民，是一項土地承包經營權能的理論創新，體現賦予農民更加充分的土地承包經營權的指導思想，有利于保護農民對土地的使用權，更有利于保護18億畝耕地這條不可逾越的“紅線”。正如《改革決定》指出的“農業是安天下、穩民心的戰略產業”一樣，將農民承包土地經營權奉為“安天”之本，治國之術。
二、建立土地承包經營權流轉市場，流轉主體是農民。
提到市場應對我國農村市場有個簡單的回顧，80年代初期，在各級黨和政府的支持下，為了加強農產品流通各地相繼建立了農貿市場；90年代初隨著城鄉貿易的融通建立了城鄉工貿市場。《改革決定》要求各地人民政府按照依法自愿有償原則，在堅持“三個不得”即“不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。”的前提下建立城鄉一體化的農村承包土地流轉市場。允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式將依法承包的土地通過土地承包經營權流轉市場，依照市場規則確定流轉價格、方式、年限等生產要素。
特別指出的是《改革決定》中明確提出：承包土地流轉主體只能是農民，也就是說流轉市場的轉包方、出租方、互換方、出讓方、合作方只能是農民，將發包方村委會或村民小組排除在承包土地流轉市場之外，村委會或村民小組以土地流轉為名將農民承包的土地進行流轉、反租、同意征收的行為屬于侵害農民土地流轉權的行為。土地統一經營要向發展農戶聯合與合作方向發展，絕不提倡集體統一經營土地。準許工商企業進入承包土地流轉市場參與農業生產，按照服務農民、進退自由、權利平等、管理民主的原則與農民建立緊密型合作機構，準許農民自愿組織專業合作社使之成為引領農民參與國內外市場競爭的現代農業經營組織。
準許農民將承包土地經營權流入市場流轉的目的，不是壯大集體經濟、增強集體對土地的管理權，而是調動農民發展多種形式的適度規模農業，逐步形成專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體，根本目的是在農民自愿的基礎上發展壯大農業生產。這是我國農村進入第二次土地經營改革的重要標志，十七屆三中全會將作為農村土地經營改革的里程碑載入史冊，將給中國的全面改革開放再次帶來勃勃生機。
三、土地承包關系長久不變
《改革決定》在充分肯定農村改革三十年來的巨大變化的基礎上，總結性提出“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是適應社會主義市場經濟體制、符合農業生產特點的農村基本經營制度，是黨的農村政策的基石，必須毫不動搖地堅持。”農村改革率先廢除了人民公社“一大二公”、“政企不分”的農村管理體制，極大的調動了農民改革的積極性，在尊重農民首創的前提下，大膽的確立以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，到83年底在全國全面實行了土地承包經營制度。隨著全面放開農產品市場，取消農業稅，對農民實行直接補貼的配套政策的實施，初步形成了適合我國國情和社會生產力發展要求的農村經濟體制。使糧食生產不斷躍上新臺階，農產品供應日益豐富，農民收入大幅增加，依靠八億農民的力量穩定性的解決了十三億人口吃飯問題。可見這一制度的科學性、合理性、可持續性的重要所在。《改革決定》給六億農民一個肯定的回答：“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。”這是我黨關于土地承包制度第一次提出的基本國策。這一基本國策應在憲法中予以確定。
長久不變是指承包制度即雙層經營體制長久不變，并非承包期長久不變。只有堅持承包關系長久不變才能推進農業經營體制、機制的創新，加快農業經營方式轉變。以家庭承包經土地方式營隨著現代農業科技的發展，必將向采用先進科技和生產手段的方向轉變，農業承包體制長久不變有利于農業技術提高、資本等生產要素的投入，真正達到提高農業生產集約化水平的目的。土地承包關系永久不變是《改革決定》確定的到2020年農民人均純收入比2008年翻一番的政策保障。
四、依法保障農民宅基地的用益物權
我國《物權法》第一百五十二條規定：“ 宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。”該條沒有規定宅基地的收益權。用益物權是他物權的一種，是指非所有人對他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性的權利。 可見《物權法》只規定了宅基地的占有和使用權 而未規定收益權。《改革決定》提出農民宅基地依法享有用益物權，更大限度的保護農民使用的宅基地具有排他性的被非法拆除、征用的權利，這是《物權法》實施以來又一新的立法創新，應在物權法修改時給予修訂。
《改革決定》指出的：“完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地用益物權。”必將成為新時期保護農民宅基地權益的法律淵源。《改革決定》同時指出：“農村宅基地和村莊整理所節約的土地，首先要復墾為耕地，調劑為建設用地的必須符合土地利用規劃、納入年度建設用地計劃，并優先滿足集體建設用地。”將宅基地整理后作為建設用地使用必須符合土地利用總體規劃，并且農民有優先使用權，農民不使用或放棄優先權才可以被征收。從而從根本上解決了集體建設用地無條件被征收的歷史，極大地維護了農民的土地權益。
五、確立永久基本農田保護制度
依據《基本農田保護條例》第二條規定基本農田是指按照一定時期人口和社會經濟發展對農產品的需求，依據土地利用總體規劃確定的不得占用的耕地。基本農田保護區，是指為對基本農田實行特殊保護而依據土地利用總體規劃和依照法定程序確定的特定保護區域。《土地管理法》第三十四條確立了國家實行基本農田保護制度，規定基本農田應當根據土地利用總體規劃劃入基本農田保護區嚴格管理保護。以省級行政區為單位將基本農田總量控制在占本行政區域內耕地的百分之八十以上。以鄉（鎮）為單位劃區定界，由縣級人民政府土地行政主管部門會同同級農業行政主管部門組織實施。《農業法》第三十一條也規定國家建立耕地保護制度，對基本農田依法實行特殊保護。《土地管理法》第四十五條從征收土地權限的角度保護基本農田，規定了征收基本農田的由國務院批準的中央級嚴格審批制度。法律規定基本農田保護區經依法劃定后，任何單位和個人不得改變或者占用，但是，隨著城市規模的不斷擴大，新建工業、房地產項目等占地需求的不斷增加。各地政府為了地方經濟的發展和土地效益的驅動，不斷地通過修改土地利用總體規劃的方式將已經劃定的基本農田改為一般耕地列入城市規劃區內建設用地之內，采取分批次方式降低征收土地批準權限規格由地方政府批準征收進行城市及工業建設。到2004年4月國務院緊急通知凍結了全國對農用地的征收審批工作，全面進行整頓。截止到10月21日做出了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，該決定第十一項規定嚴格保護基本農田，強調基本農田是確保國家糧食安全的基礎。但在準許土地利用總體規劃修編的同時，必須保證現有基本農田總量不減少，質量不降低。對于從根本上控制基本農田總量仍沒有限制性的突破。只規定一經劃定不得擅自占用或改變用途，沒有確立不得修改規劃，在實踐中仍然無法控制這條不可逾越的"紅線"。雖然再次強調“符合法定條件，確需改變和占用基本農田的，必須報國務院批準；經批準占用基本農田的，征地補償按法定最高標準執行，對以繳納耕地開墾費方式補充耕地的，繳納標準按當地最高標準執行。禁止占用基本農田挖魚塘、種樹和其他破壞耕作層的活動，禁止以建設"現代農業園區"或者"設施農業"等任何名義，占用基本農田變相從事房地產開發。”仍不能控制愈演愈烈的占地風潮。如何保住18億畝耕地，關系到中國改革開放的成敗，關系到十三億人口的吃飯問題 。《改革決定》提出了建立永久基本農田制度，就是將劃定為基本農田的耕地排除在土地利用總體規劃修訂之外，或土地利用總體規劃的修訂不得修改基本農田保護區規劃，使基本農田永久化，基本農田一旦被占用、規劃被修改應建立追究法律責任，直至追究刑事責任的制度。
建立永久基本農田制度，必須與建立保護基本農田補償制度相銜接形成固定的補償機制，國家應建立基本農田質量評審制度，對于積極落實保護措施顯著、積極投入不斷提高基本農田質量，確保基本農田總量每年沒減少、用途沒改變的承包權人給予相應的補償，與糧食直補制度銜接，對于產量逐年提高的承包戶給予獎勵。
建立永久基本農田制度是守住18億畝耕地紅線的最有效的制度，取消修改基本農田規劃、國務院有權審批征收的原制度，重新確立基本農田保護制度，永久基本農田保護制度是基本農田保護制度的又一創新。
六、界定公益性和經營性建設用農民是受益主體
《憲法》第十條以及《土地管理法》第二條均規定，為了公共利益的需要可以依照法律規定對土地實行征收或者征用。《土地管理法》第四十四條同時還規定“為實施該規劃”在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍內分批次由原批準土地利用總體規劃的機關批準將農用地轉為建設用地，具體建設項目用地由市、縣人民政府批準。這一規定打破了為“為了公共利益”實施征收土地的范圍，市縣人民政府為了城市經營項目大量征收農民的土地，按照為公共利益征收土地所采用的“前三年產值”的補償制度實施補償，使大量農民失去賴以生存的土地，成為城市邊緣上的無地農民。失地農民因獲得的土地補償太低，眼睜睜看著市縣人民政府將征收的土地出讓給經營項目，從而獲得超過補償價值幾十倍的土地收益。農民開始覺醒，他們不再為征收土地奉獻自己賴以生存的土地，采取拒絕在同意征地材料上簽字、拒絕領取補償費、拒絕交出土地、阻止開發商施工、拆除強制施工工程等極端措施來保護自己的土地權益。為此，引發了二十世紀以來最為突出的群體性農民進京上訪運動，給社會主義現代化建設、政治穩定、社會治安帶來前所未有的壓力，成為農村工作改革的焦點和難題。為了解決這一社會化的問題，國務院修改了信訪條例，強化了地方信訪責任，盡量減輕中央信訪壓力，但是只能是治標不治本的權宜之計。2004年國務院開始深入改革土地征收突出問題，賦予了農民征收土地知情權、確認權、獲得同地同價的補償權、拒絕交出土地權、阻止施工等權利。為了十七屆三中全會提出的到二○二○年建立城鄉經濟社會發展一體化體制；農民人均純收入比二○○八年翻一番，健全農村基本生活保障、基本醫療衛生制度的目標。中央以全會決定的形式再次提出改革征地制度具有歷史意義，是第二次農村改革的動力所在，依法嚴格界定公益性和經營性建設用地，有利于逐步縮小征地范圍，區分公益性用地和經營性用地補償標準和方式，最大限度的保護農民的合法權益。通過立法完善征地補償機制，依法按照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償，在征地前首先解決好被征地農民就業、住房、社會保障等權益問題。特別強調：“被征地農民社會保障，做到先保后征，使被征地農民基本生活長期有保障。”《改革決定》從根本上解決了征地補償低而引發的農民群體性上訪的社會問題，將極大地調動農民農業生產、投入的積極性，為實現農村改革目標提供了動力基礎。
七、農民成為土地開發的新主體
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