[ 佘衛剛 ]——(2009-2-25) / 已閱22597次
這種情況下，需合理界定農村實際的土地所有權主體。其實，真正的所有權主體應是農村全體村民，而非某個經濟組織，經濟組織只是占有、經營與管理而已。
村集體擁有所有權，當然應當擁有完整的占有、使用、收益及處分權能，而不是目前的收益權能受限、處分權能缺乏的所有權。這將嚴重影響集體建設用地使用權作為一種資源、一種資本在市場經濟中作為生產要素功能的發揮，制約農村經濟發展壯大。
故應當賦予農村集體權能完整的農地所有權，讓在全國普遍存在的具有相對獨立主體資格的村民委員會為集體所有權代表主體。實行集體土地所有權與用益物權的真正分離，適當限制其集體財產權及經濟權能，而加強其公共管理與服務職能。即由鄉（鎮）政府根據市、縣級政府土地規劃組織本行政區劃內各村委會實際情況對本鄉（鎮）土地進行統一規劃，在計劃管理、總量控制的前提下實行集體建設用地有償使用和流轉。由農村集體享有建設用地使用權的所有權、使用、收益、處分權能及流轉的協調、監督等工作。這樣以來，既可使權利與權力相互制約，避免權力尋租，又可充分發揮土地的生產要素功能，加快農村經濟發展步伐。
（二）加強城鄉土地利用規劃，合理界定集體建設用益物權類型、權能及具體流轉制度
在我國農村，土地屬于農村集體所有，農民集體才是土地的所有權主體，而作為集體成員的村民，只享有對土地占有、經營、使用的權利。故就作為建設用地者個體的村民所享有的使用權來說，其在本質上為他物權中的用益物權。
作為他物權，是對他人財產所享有的權利，內容包括占有、使用、收益處分某一方面對物的支配權。而用益物權是對他人所有之物享有以使用收益為內容的物權，即對他人之物在一定范圍內的占有、使用、收益之權利。此處的收益不僅表現為對土地開發利用之成果直接享有所有權，還表現為處分某一方面對土地的支配權，即通過用益物權之流轉增加收益的行為[8]。
而我國目前村民所享有的集體建設用地使用權，不僅在用途上為國家法律所嚴格限制，而且對于流轉性收益的取得更為法律所禁止。這不僅有悖于用益物權理論制度，更不符合現實之需求，不利于土地作為一種稀缺資源只合理配置與利用，從而也導致了現實生活中農地、集體建設用地使用權之流轉禁而不止、隱形市場大量存在、國家對集體建設用的調控失靈的危險狀態。
綜上所述，對于集體建設用地市場現狀，國家不應一味強調管制、禁止，而應當在加強宏觀調控的基礎上加快法制建設、政策疏導，在加強城鄉建設用地統籌、科學規劃的基礎上，根據不同類型的用益物權具體情況承認其流轉之合法性，準予已經不負擔或所負擔的保障功能已極其微弱的集體建設用益物權自由流轉，明確出讓、轉讓、抵押、出租、土地入股等具體流轉形式，加強流轉之監督指導，嚴格限制不法、不當流轉。
所以，在未來的立法中應當建立農村集體建設用益物權制度。按用途將其劃分為村民宅基地、鄉鎮企業用地、公共設施和公益建設用地及預留機動用地等類型。從城鄉統籌、協調發展之需出發，按合理用地、公平協調之原則，編制科學合理的城鄉建設用地遠期、近期規劃，對于按照土地利用規劃確定的各類集體建設用地，制定具體不同的流轉制度。使村民亦可根據土地利用規劃，再不改變規劃及土地用途的前提下，自主選擇土地利用方式。使土地資源得到合理配置、利用。
建設單位使用集體建設用地的，除鄉（鎮）、村公共設施、公益事業及村民宅基地依法經批準使用本集體所有土地實行劃用外，應以有償方式取得 [9]。
對于村民宅基地，其主要是村民用于建房，故其權能應包括占有、使用、處分某一方面對其的支配權。所以在堅持“一戶一宅”的基礎上，對其流轉做一定限制，禁止倒賣等形式的純粹性的宅基地流轉，對于因戶口遷移而致的“地隨房走”的情況則允許其流轉。因為在我國農村，宅基地的分配基本上是無償的，使每個村民都能受益的付利性制度，這必然要求權利主體權利取得的身份性。
對于鄉鎮企業用地，其主要用于工商業建設，故其權能應包括占有、使用、收益和處分等，其可以自由流轉。因為集體建設用地被劃為鄉鎮企業用地時，其已不再附有村民社會保障功能，而成了完完全全的工商業用地，故其更加具有市場性與經濟性，故立法應放松對其流轉之限制，允許相應主體在取得該類建設用地使用權并進行相應開發利用后，可以自由流轉，以提高土地資源之利用效率。
對于公共設施和公益建設用地，主要用于鄉村建公共設施和公益建設，故其權能應包括占有、使用等。因為事關農村公共利益，對其若許可流轉，不僅因投入大、建設周期長，會造成巨大投資浪費，更會嚴重影響農村的生活、生產。所以，對鄉村公共設施和公益建設用地使用權流轉要嚴加禁止。
而對于預留機動用地，因其具有彌補其他類型用地因經濟發展而數量不足之功能，故對其流轉應視情況而定，其流轉應以更加有利于農村經濟社會發展及城鄉協調發展為原則。
（三）建立土地管理人制度，加強產權登記及流轉實施工作
目前我國集體建設用地使用權流轉混亂、不規范的原因，一方面是國家法律調整的缺乏，另一方面就是其流轉中間性管理層的缺位。目前，大多數地方集體建設用益物權不是受政府嚴格控制、禁止流轉，就是政府管理不到位，任村民隨意流轉。若一味強調政府控制而不顧市場經濟發展之形勢、現實之需求，將可能導致政府管理失靈 [10]。同樣，如果任其自流，不加干涉、規范、調控，又可能因為外部收益造成過度農地集體化問題，集體建設用地的供給者存在非常強烈的農地轉用沖動。對此若不能有效控制，其后果必然是大量集體建設用地無序進入土地市場，嚴重沖擊現有土地市場、制度。
所以，要解決如上問題，必須加強國家土地宏觀調控，而非一味地控制、禁止。在廣大農村地區建立由政府、社會中介、村民參與的，由政府特批的中介性流轉管理機構。
在該制度下，堅持土地集體所有權不變、使用權穩定的前提下，按照土地使用權依法、自愿、有償流轉原則，土地中介管理機構接受土地用益物權人委托，向鄉鎮政府申請、經市縣政府審批，將其擁有的土地用益物權在一定期限沒內移轉給其他單位或個人使用。
其中，該過程的實施，須以產權明晰、權義明確為前提。故該土地管理中介機構在土地使用權流轉的過程中，首先應加強土地產權及其上所附的權利義務登記工作，并對這些信息進行公布，使外人得以知悉；當有需要流轉的土地時，中介管理機構對流轉雙方磋商進行協調，尤其要對作為土地使用權出讓人的村民進行指導登記，促成雙方流轉成功交易；最后，由該機構對流轉后的情況進行跟蹤調查、服務，相關信息統計及流轉后的糾紛進行初步調解等。
當然，該中介機構在其服務的過程中應收取一定的費用，用于機構自身運轉等支出。
（四）建立健全集體建設用地使用權有償流轉收費制度及資金使用監管制度，加快新農村建設
集體建設用地作為農村最為重要的資源、資本，其使用權在一定期限內轉移給他人后，村集體就會對其暫時失去支配及再次收益的權利，為了使移轉了土地使用權后的農村經濟發展不至受到影響，應對土地使用權流轉收費制度，對流轉收益進行合理的分配。
在流轉期間，由土地管理中介機構協助土地使用權出讓方與受讓方進行協商、交易，村委會作為農村土地所有權主體，在交易時收取一定的資源費，作為農村基礎設施建設之用，以發展農村經濟。建立資金使用公開制度，由村民代表大會及土地管理中介機構作為監督人，對資金使用行使監督職責。
（五）做好集體建設用地使用權與國有土地使用權兩種流轉形態的協調
要做到集體建設用地使用權與國有土地使用權“同地、同價、同權”，在國有土地存量日少、價格日漲的現實情況下，勢必會導致政府與民爭地的現象發生。因為一方面政府失去了原來的農地轉用審批權、征地權受到限制等，使其失去了農地經濟來源。另一方面農地存量相對于國有土地而言，數量巨大，故在流轉時價格可能遠低于國土，從而農地過旺流轉嚴重沖擊國有土地使用權的流轉。如此一來，政府部門就可能采取一些影響公平競爭的措施，例如濫用征地權，更改土地規劃及村鎮建設計劃等。不僅使法規政策付諸東流，影響法治威嚴，更將嚴重影響農村村民權益。
所以，必須對兩類土地使用權兩種流轉形態進行合理協調。對此，可以在統籌城鄉土地規劃、合理分配各類用途土地數量的基礎上，用土地用途管制、土地流轉稅收及土地儲備制度等對集體建設用地使用權與國有土地使用權兩種流轉形態協調，以確保國家宏觀調控有效實現的同時集體建設用地使用權能得以有償、合理、規范流轉。
___________________________________________________________________________________________
[1] 賈生華，張宏斌著，《中國土地非農化過程與機制實證研究》，上海，上海交通大學出版社，2002年第6月第6版，第4頁
總共3頁 [1] 2 [3]
上一頁 下一頁
