[ 武燕子 ]——(2013-1-29) / 已閱14439次
同時(shí)注意行政審判“依據(jù)”的空間效力：法律、行政法規(guī)適用于全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)生的行政案件。地方法規(guī)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、自治條例和單行條例適用于特區(qū)內(nèi)發(fā)生的行政案件。如果作出具體行政行為的行政主體與受訴人民法院不在同一地區(qū)，應(yīng)當(dāng)以作出具體行政行為的行政主體依法所應(yīng)適用的規(guī)范為依據(jù)。人民法院審理行政案件時(shí)，對(duì)規(guī)章及與規(guī)章具有同等效力的解釋只能參照適用，原因表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
其一，由行政訴訟的特點(diǎn)所決定。行政審判是對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行司法審查的制度。而行政規(guī)章本身屬于行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為，如果將規(guī)章作為評(píng)判具體行政行為合法性的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上就是行政機(jī)關(guān)為法院制定了對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查的標(biāo)準(zhǔn)，以行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為去判斷行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，即自己監(jiān)督自己。這顯然無(wú)法保護(hù)公民、法人或其它組織的合法權(quán)益，也不符合行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的原則，行政訴訟也會(huì)失去監(jiān)督行政行為合法性的意義，《行政訴訟法》的立法目的就難以實(shí)現(xiàn)。
其二，由規(guī)章的性質(zhì)和現(xiàn)狀所決定。規(guī)章雖具有針對(duì)性、補(bǔ)充性和具體性等優(yōu)點(diǎn)，但也同時(shí)具有制定主體多、制定程序簡(jiǎn)單、效力等級(jí)低等缺點(diǎn)。結(jié)合審判實(shí)踐，本人發(fā)現(xiàn)規(guī)章在制定方面存在諸多問(wèn)題，如立法技術(shù)欠缺，規(guī)章之間相互矛盾，規(guī)章與上一層次的規(guī)范性文件之間常發(fā)生沖突，立法程序中帶有很大的隨意性等等。針對(duì)這種情況，如果《行政訴訟法》規(guī)定規(guī)章作為審理行政案件的依據(jù)，將會(huì)產(chǎn)生許多消極后果，這不僅不利于人民法院公正合理地審理行政案件，而且還可能在一定程度上破壞我國(guó)法制的統(tǒng)一。
其三，參照規(guī)章審理行政案件充分體現(xiàn)了人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)及對(duì)被訴行政機(jī)關(guān)的具體行政行為的司法審查。我國(guó)法院是司法機(jī)關(guān)，其行為受國(guó)家法律調(diào)整。雖然憲法和有關(guān)法律確立了規(guī)章的制定權(quán)，并限制在一定級(jí)別的行政機(jī)關(guān)，但是規(guī)章畢竟不是法律，它體現(xiàn)的是行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)，由行政權(quán)保障實(shí)施，在行政管理領(lǐng)域內(nèi)對(duì)行政相對(duì)人具有約束力，對(duì)國(guó)家司法審查沒(méi)有當(dāng)然的約束力。否則，行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力就侵害了司法機(jī)關(guān)的司法權(quán)力，法院就成了政府內(nèi)的機(jī)構(gòu)而喪失自己的獨(dú)立地位，違背了人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)的原則。人民法院參照規(guī)章意味著法院對(duì)是否適用規(guī)章有選擇判斷權(quán)。由法院對(duì)行政行為依據(jù)的規(guī)章是否合法進(jìn)行判斷，既尊重了行政機(jī)關(guān)制定和頒布合法有效規(guī)章的效力，又保障了法院行政訴訟中的獨(dú)立地位。
四、規(guī)范性文件在行政審判中的法律適用
《行政訴訟法》對(duì)行政規(guī)范性文件在行政審判中的適用作出折衷處理，既沒(méi)有全部否定行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件在行政訴訟中的依據(jù)地位，也沒(méi)有全部肯定其依據(jù)地位，而是根據(jù)制定規(guī)范性文件的效力分別賦予它們不同的地位。行政規(guī)范性文件在《座談會(huì)紀(jì)要》中體現(xiàn)了這一處理原則。至此，本人結(jié)合審判實(shí)踐談一下自己的幾點(diǎn)看法。
（一）適當(dāng)參照行政規(guī)范性文件的必要性。
《座談會(huì)紀(jì)要》歸納了兩種：一種是國(guó)務(wù)院部門(mén)以及省、市、自治區(qū)和較大的市的人民政府或其主管部門(mén)對(duì)于具體應(yīng)用法律、法規(guī)或規(guī)章作出的解釋，另一種縣級(jí)以上人民政府及其主管部門(mén)制定發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令或其他規(guī)范性文件。這些規(guī)范性文件在我國(guó)行政管理體制中具有極其重要作用，分析我國(guó)目前行政管理的現(xiàn)實(shí)，我們不得不正視這樣一個(gè)基本的事實(shí)，在國(guó)家行政管理活動(dòng)中，行政規(guī)范性文件占據(jù)十分重要的地位。由于我國(guó)行政管理的法制化建設(shè)還處于初建階段，要使國(guó)家行政管理完全走上法制化的軌道尚需時(shí)日。在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，在國(guó)家行政管理活動(dòng)中，行政規(guī)范性文件將繼續(xù)發(fā)揮重要的作用。面對(duì)這一現(xiàn)實(shí)，人民法院在審查具體行政行為的合法性時(shí)，對(duì)行政規(guī)范性文件亦要予以參照或參考，只要其不與法律、法規(guī)、規(guī)章相抵觸，就應(yīng)認(rèn)定其合法性，對(duì)依據(jù)此種規(guī)范性文件作出的具體行政行為亦應(yīng)予以維護(hù).只有這樣，才能正確處理行政權(quán)和審判權(quán)的相互關(guān)系，保障行政機(jī)關(guān)依法和有效地行使行政權(quán)。所以，在行政審判中適當(dāng)?shù)貐⒄者@類規(guī)范性文件，也是必要的。
（二）參照行政規(guī)范性文件，在審判實(shí)踐實(shí)踐中也有一定法律依據(jù)。
《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行若干問(wèn)題的解釋》第62條第二款規(guī)定“人民法院審理行政案件，可以在裁判文書(shū)中引用合法有效的規(guī)章及其它規(guī)范性文件。”《座談會(huì)紀(jì)要》指出：行政審判實(shí)踐中，經(jīng)常涉及有關(guān)部門(mén)為指導(dǎo)法律執(zhí)行或者實(shí)施行政措施而作出的具體應(yīng)用解釋和制定的其他規(guī)范性文件，行政機(jī)關(guān)往往將這些具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件作為具體行政行為的直接依據(jù)。這些具體應(yīng)用解釋和規(guī)范性文件不是正式的法律淵源，對(duì)人民法院不具有法律規(guī)范意義上的約束力。但是，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為被訴具體行政行為依據(jù)的具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件合法、有效并合理、適當(dāng)?shù)模谡J(rèn)定被訴具體行政行為合法性時(shí)應(yīng)承認(rèn)其效力；人民法院可以在裁判理由中對(duì)具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件是否合法、有效、合理或適當(dāng)進(jìn)行評(píng)述。
上述規(guī)定均是最高人民法院的司法解釋，司法解釋也具有法律效力，在行政審判中適當(dāng)參照規(guī)范性文件，當(dāng)然是有法律依據(jù)。
（三）適當(dāng)參照行政規(guī)范性文件的意義。
第一，維護(hù)社會(huì)主義國(guó)家法制的統(tǒng)一性。正確賦予行政規(guī)范性文件一定的審判依據(jù)地位，是保證行政審判依據(jù)與行政執(zhí)法依據(jù)、行政復(fù)議依據(jù)相統(tǒng)一的要求，是保證行政法規(guī)審查權(quán)與規(guī)章審查權(quán)相統(tǒng)一的要求，也是保證行政規(guī)范性文件的法律效力得以真正實(shí)現(xiàn)的要求。否則將導(dǎo)致行政立法、行政執(zhí)法、行政司法三者失去統(tǒng)一性，使社會(huì)生活、相對(duì)人行為失去統(tǒng)一的準(zhǔn)則。
第二，保障行政機(jī)關(guān)依法行政。行政規(guī)范性文件的主要功能是將法律、法規(guī)及規(guī)章的基本原則與主要精神，結(jié)合本地區(qū)、本部門(mén)的客觀情況加以具體化、細(xì)則化，保障法律、法規(guī)、規(guī)章在本部門(mén)、本地區(qū)的實(shí)施。因此，承認(rèn)行政規(guī)范性文件一定的審判依據(jù)地位，可以對(duì)行政執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)作出規(guī)范、限制，保證依法行政，保障公民權(quán)利；反之，不僅不利于依法行政，而且會(huì)損傷行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件的積極性，不利于行政法律、法規(guī)及規(guī)章的貫徹實(shí)施。
第三，保證行政審判審判有理有據(jù)。明確行政規(guī)范性文件的依據(jù)地位，為人民法院審判行政案件，衡量行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)是否公正提供法律依據(jù)。假如沒(méi)有行政規(guī)范性文件作依據(jù)，行政執(zhí)法人員行使自由裁量權(quán)就難以把握，法官對(duì)具體行政行為是否顯失公正將無(wú)法把握。因?yàn)樾姓䦂?zhí)法畢竟是一項(xiàng)專業(yè)性比較強(qiáng)的工作，無(wú)論是行政執(zhí)法水平，還是行政執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，法官與行政執(zhí)法人員都會(huì)有一定差距。因此，明確行政規(guī)范性文件一定的行政審判依據(jù)地位，不僅為行政機(jī)關(guān)依法行政提供了依據(jù)，而且為人民法院審理行政案件提供了充分的依據(jù)。
第四，強(qiáng)化審判權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督作用。加強(qiáng)法院對(duì)行政法規(guī)的司法審查，特別是規(guī)章以下規(guī)范性文件的審判依據(jù)地位，從而將更多的行政規(guī)范性文件納入司法審查范圍，體現(xiàn)司法監(jiān)督原則，發(fā)揮司法監(jiān)督作用，從本質(zhì)上說(shuō)并不是對(duì)行政權(quán)的限制與制約，而是對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政的保障和促進(jìn)。任何行政規(guī)范性文件都存在合法性問(wèn)題。行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，只有與法律相一致時(shí)，才能對(duì)社會(huì)對(duì)公眾具有約束力。任何組織、任何人都不能要求相對(duì)人服從不合法的規(guī)范性文件，更無(wú)權(quán)要求人民法院執(zhí)行無(wú)法律依據(jù)的規(guī)范性文件。因此，強(qiáng)化監(jiān)督的目的，在于保證行政規(guī)范性文件的正確性、合法性，保證具有普遍約束力的規(guī)范性文件正確地引導(dǎo)社會(huì)和公眾行為。
（四）法院對(duì)行政規(guī)范性文件法定司法審查權(quán)。
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