[ 劉仁文 ]——(2001-1-5) / 已閱83387次
（四）勞動教養在實踐中存在很大的隨意性和混亂性，不利于貫徹法治和保障人權
首先，由于勞動教養的審批權事實上由公安機關一家行使，致使：不夠勞教條件的，作了勞教處理；本應追究刑事責任的，降格作勞教處理；有些案件，證明有罪不足，但又沒有充分證據否定有罪，公安機關為避免被檢察機關退回，干脆不移送檢察機關，而采取勞教的辦法；還有的案件，檢察機關已經作出不起訴的決定，按照新的刑事訴訟法規定：“如果被不起訴人在押，應當立即釋放”（《刑事訴訟法》第143條），但有的公安機關不但不放人，反而對其處以勞動教養。(31)其次，由于《勞動教養試行辦法》頒布后，隨著社會形勢的變化，有關部門又相繼頒布了多達幾十個規范性文件對其進行補充，這些規范性文件包括：全國人大及其常委會通過的單行條例、決定；國務院及其有關部委頒布的行政法規、規章；最高人民法院、最高人民檢察院的司法解釋以及其他一些“通知”、“批復”之類的規范性文件。它們散見于各種效力不一的法律、法規和文件中，既零散又混亂，這種局面給勞動教養工作帶來了極大的隨意性。例如，按照《試行辦法》的規定，勞動教養收容的對象是有地域限制的，即“家居大中城市需要勞動教養的人”和“家居農村而流竄到城市、鐵路沿線和大型廠礦作案，符合勞動教養條件的人”，但《治安管理處罰條例》和《關于禁毒的決定》、《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》等則沒有地域限制，由此導致各地執法的不一致，有的認為勞動教養應繼續控制在“大中城市”的范圍，有的則突破到鄉鎮、農村地區。(32)又如，對哪些行為可以適用勞教，理解也是頗不一致，有的認為不到20種，(33)有的認為有20多種，(34)還有的認為《試行辦法》等法律法規的模糊用語，幾乎包容了違反《治安管理處罰條例》的所有行為，因而“凡夠得上治安處罰的，就可以適用勞動教養。”(35)更有人認為，由于“法出多門”，一再擴大勞動教養的適用范圍，致使“勞動教養變成了一個筐，什么人都可以往里裝”，甚至連夠不上治安處罰的也可以適用勞動教養。(36)
三、勞動教養的改革方案與選擇
對于勞動教養的出路，大致有三類主張：一是保留并強化，認為勞教制度創建40多年來，累計教育改造了近300萬有各種違法犯罪行為的人，不僅為穩定社會作出了重要貢獻，而且把大量被收容人員改造成了自食其力的守法公民，因而這一有中國特色的制度只能加強不能削弱；(37)二是廢除，認為勞教性質含混，收容條件籠統，操作過程缺乏監督，隨意性大，易出差錯，侵犯公民的人身自由權，是法治不健全時代的產物，應予以取消；(38)三是改革，認為當前我國正處于由計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，社會治安、人民群眾生活秩序仍需進一步穩定，在這種形勢下，要一下子把實行了40多年之久的勞動教養制度完全取消，不切實際。(39)再者，我國刑法對犯罪概念既有定性規定，又有定量規定（而西方國家的刑法卻只有定性規定，沒有定量規定），定量規定決定了我國刑法奠基于結果本位，忽視行為人的人格狀況，刑法的這一特點又決定了治安管理處罰條例也必定以結果為本，這樣兩者均著重于從處罰行為人的客觀行為及其危害程度上去銜接，而對行為人的主觀惡性因素考慮不夠，從而在預防和治理犯罪上留下一種結構性缺陷，這一結構性缺陷需要勞動教養這樣一種側重行為人的主觀惡習而關注其人格矯治的方法來彌補。(40)不過，現行勞動教養制度的種種弊端又確實不容忽視，因而迫切需要對其進行改革。從近幾年的討論情況看，絕大多數人屬于第三種觀點，筆者也可歸屬此類。但對勞動教養制度如何改革，其中又觀點紛呈，現就幾個主要方面的討論作一考察，并談談自己的看法。
（一）關于勞動教養的性質
改革后的勞動教養應屬于一種什么性質，對此，主要有以下觀點：
1、行政處罰。認為勞動教養是行政處罰，而不是刑事處罰。實踐中勞動教養法律性質的模糊，很大程度上根源于積習已久但急需匡正的一些不規范作法，比如勞教場所的環境、設施以及勞教人員的活動規則、待遇等體現不出限制人身自由的法律原旨，而幾近于罪犯被剝奪人身自由的狀態，造成勞動教養與刑罰界線上的模糊；又如，勞動教養與短期自由刑在適用對象、運作方式、法律后果等方面不同，無法比較孰輕孰重。但實踐作法的偏差不能作為我們推導勞動教養法律性質的基點，而恰恰是需要改革的議題。持此觀點的學者進而指出：既然勞動教養在法律性質上屬于行政處罰，那么就應當由行政機關來行使審批權，故可在現有勞動教養管理委員會的基礎上，通過對其進行改革，使之真正成為擁有基本設施、專職人員和實質權力的法定審批機構，領導和管理勞動教養工作。具體而言：（1）組成勞動教養管理委員會的公安機關的代表不能是參與勞教案件調查活動的人員，以職能分離來確保審批權的中立性；（2）借鑒國外司法審查的理念，要求勞動教養管理委員會的決定應報請同級人民法院書面審查批準后方可公布和送交當事人，給審批權的行使加上一枚經合法性檢測的砝碼；（3）審批程序應貫徹行政程序法的基本原則，尤其是相對人參與原則和程序公正原則，應保證被勞教者事先得到通知的權利，還應賦予被勞教者對勞教決定要求聽證的權利；（4）應規定合理有效的救濟機制，包括被勞教者應有權獲得律師的幫助，以及將法律援助制度擴大到該領域，還應賦予被勞教者可依《行政復議法》申請行政復議，依《行政訴訟法》向人民法院提起行政訴訟，依《國家賠償法》在合法權益遭受侵害時獲得賠償，等等。(41)
2、刑事處罰。認為“解決勞動教養問題的出路，在于使其刑法化，即納入承擔刑事責任的一種方式的軌道。”(42)在此思路下，又有一些不同設想，如有的認為，改革后的勞動教養主要適用于兩類人，一類是罪行輕微，不需判處刑罰的；二類是已服完一定刑期、有悔改表現，但又不能立即減刑釋放或假釋的，對他們改變處罰措施，實行勞動教養，以使其逐漸適應社會生活，早日回歸社會。(43)另有的認為，改革后的勞動教養主要包括：（1）原勞動教養對象中的犯罪輕微者；（2）全國人大常委會《關于處理逃跑或者重新犯罪的勞改犯和勞教人員的決定》中法定的原“強制留場就業”的三種人中的前兩種人，即：第一，勞改犯逃跑后又重新犯罪者；第二，刑滿釋放后重新犯罪而被判刑勞改的人。(44)無論哪種設想，有兩點是相同的，那就是：首先，適用對象都是構成犯罪的人；其次，都要通過人民法院來裁決。(45)
3、既不是行政處罰，也不是刑事處罰。認為“追問它屬于行政處罰還是屬于刑事處罰，我認為沒有必要。難道行政處罰與刑事處罰之外就不可能有其他處遇方法嗎？‘非此即彼’的思維方法無法解釋‘亦此亦彼’的客觀現象。”(46)該學者還提出了他的“三改”方案：一改名稱，將勞動教養改為教養處遇；二改期限，將現行的1至3年、必要時還可延長1年改為3個月至2年（甚或1年6個月），當然前提必須是采取切實措施保證真正做到是“限制自由”而不是“剝奪自由”；三改程序，將勞教決定權歸人民法院行使（賣嫖娼、吸毒等違法行為不在此列），適用簡易程序，不服可以上訴。(47)
上述三種觀點均有一定的參考價值，但仔細琢磨，卻都有值得商榷的地方。就第一種觀點而言，有一個問題需要明確：那就是行政處罰可不可以剝奪公民的人身自由權，特別是剝奪長達1至3年甚至4年之久的人身自由權？就我們掌握的材料，國外法治發達國家均無一例外地將剝奪公民人身自由權賦予法院，行政機關絕無此權。(48)正如有的學者所尖銳指出的：勞動教養作為一種長達4年之久地剝奪被勞教人的人身自由的嚴厲處罰，不通過正當司法程序由法院依法作出判決，“這在當今世界實行法治的國家中恐怕是絕無僅有的。”(49)另有學者更站在理論的高度對于此種觀點予以反駁：“從立法、司法和行政三種國家權力來看，司法權本身就是最弱的，公民正是有賴于司法權和正當程序才得以限制政府權力從而使人權保障思想得以貫徹”，將勞動教養繼續定位于行政處罰，“權力制約、人權保障就可能落空。”(50)而且，如前所述，我國已經簽署的《公民權利和政治權利國際公約》第9條第一款規定：“除非依照法律所規定的根據和程序，任何人不得被剝奪自由”，這里的“程序”，據專家研究，應是指經過合格的法庭審理。(51)
第二種觀點，關鍵的問題是排除了現行勞動教養中的那部分不構成犯罪的人，特別是那些違反治安管理法規、屢教不改的。這些人“大法（刑法）不犯，小法（治安管理法規）常犯，氣死公安，難倒法院”，其行為造成的客觀損害雖并不嚴重，但通過其行為所反映出來的主觀惡習較深，對這些人，由于夠不上刑法上的犯罪而無法給予刑事處罰，用一般的治安處罰又無關痛癢，因而需要一種注重對行為人人格進行矯治的類似勞動教養制度的這樣一種措施，以達到防衛社會、預防行為人犯罪的目的。應當說，這是勞動教養制度得以存在的主要理論依據。如果按照“刑事處罰”論者的主張，把這部分人排除在未來的勞動教養制度之外，將不僅對社會治安造成巨大壓力，而且也不利于防止這些人走向犯罪，因而可以說這種觀點是不全面也是不科學的。
第三種觀點，可取之處在于看到了勞動教養制度與行政處罰和刑事處罰的內在區別，從而既不簡單地把它歸屬于行政處罰，也不簡單地把它歸屬于刑事處罰，但該說的不足之處在于沒有最終明確改革后的勞動教養制度到底屬于何種性質。任何一種制度都應該有自己性質上的定位，這個問題回避不了，也不能回避。
我們認為，改革后的勞動教養制度應當屬于帶有保安處分性質的治安處分。所謂保安處分性質，是指這種制度與保安處分一樣，關注行為人的不良人格或病理身心，強調教育改善和積極預防，以“走出消極懲罰和事后補救的狹谷，在更廣泛的范圍和更深的層次上，完成控制和預防犯罪的使命”。(52)所謂治安處分，是指這種制度是基于維護社會治安的需要，對那些有一定違法行為并通過該行為表現出較大主觀惡性的人所給予的一種處分。這種處分由于涉及剝奪或限制公民的人身自由，故需納入司法程序。如何納入，我們考慮可借鑒英國的“治安法院”體制，(53)在基層和中級兩級人民法院創建“治安法庭”，專門負責此類案件的審理。案件由公安機關直接移送，程序可參照現行刑事訴訟法中的簡易程序。大部分案件可實行法官獨任制，但有的案件應吸收相關的人士作為人民陪審員參加，如在吸毒案件中，聘請毒品方面的專家作為人民陪審員。法庭開庭審理案件時應通知檢察院，檢察院認為必要時可派員出庭監督審理過程。被告人有權自行或委托律師辯護，不服一審判決的，有權上訴，二審人民法院的裁決為終審裁決。(54)
（二）關于勞動教養的對象和范圍
改革后的勞動教養，其適用對象大體上應為以下幾類人：一是違反《治安管理處罰條例》(55)、屢教不改的，(56)包括有重復吸毒和賣淫嫖娼等違法行為的；(57)二是犯罪情節輕微可以免予刑事處分或者不起訴，但又由于行為人具有較大人身危險性不宜馬上放回社會的；(58)三是依照《刑法》第17條的規定，因不滿16周歲不予刑事處罰，而需要由政府收容教養的；(59)四是依照《刑法》第18條的規定，需要由政府強制實行醫療的那部分精神病人。(60)
對于被教養人員的年齡，現行的勞動教養法規并沒有規定，筆者認為改革后的勞動教養立法應當對此予以明確。《行政處罰法》、《治安管理處罰條例》均規定受處罰的最低年齡為14周歲，(61)因此原則上改革后的勞動教養也應以此為下限。但由于該法的法律后果主要不是懲罰，而是教養和矯治，因而對于那些雖然在14周歲以下，但對社會治安危害較大，其監護人又確無能力管教的，可以經監護人請求，通過法院判決，對確有必要的，送教養場所。(62)
至于現行《勞動教養試行辦法》對勞動教養適用范圍的地域限制，我們認為改革后的勞動教養制度應對此予以取消，理由是：隨著改革開放和現代化建設進程的加快，中小城鎮發展迅速，農村也較過去大為活躍，上述幾類人在這些地區同樣存在，因而取消收容對象的地域限制，不僅是維護這些地區社會治安的需要，也是教育、挽救和改善這些人的需要，同時，亦可體現我國“在法律面前人人平等”的原則。
（三）關于勞動教養的嚴厲程度和期限
許多對勞動教養的改革意見都提出現行的勞動教養制度在限制人身自由方面過于嚴厲，而且期限太長。總的來說，我們是同意這種意見的。但具體而言，卻也不能一概而論，應區別對象分別對待：
對于上述第一類（吸食、注射毒品者除外）、第二類和第三類人而言，改革后的勞動教養制度應從根本上有別于刑罰，降低其嚴厲程度。現行的勞教場所應改為“教養學校”之類的機構，通過對被教養人進行政治思想、道德法紀、文化知識、科學技術、勞動生產等方面的教育，把他們改造成為遵紀守法、具有一定文化知識和生產技能的有用之材。只有這樣，這種較長時間限制人身自由的措施才具有存在的合理性和實質上的合法性，也才能真正達到“教育、感化、挽救”的目的。在此基礎上，還要對現有的期限予以縮短，初步考慮可設定為3個月以上1年以下。
對于吸食、注射毒品者而需要予以教養的，則不能象管理上述幾類人一樣來管理，而應在一種相對較為嚴厲的環境里強制戒毒。(63)而且，其期限也不能縮得太短，否則根本達不到戒除毒癮的目的。(64)對于此類人員，我們主張實行不定期戒毒，直到有關的心理、生理醫生確定其毒癮已除，才釋放其回歸社會。
相應地，對于需要強制實行醫療的精神病人，其管理思路也和吸食、注射毒品者類似。
（四）關于勞動教養的立法模式和名稱
勞動教養的立法模式，目前主要有兩種主張：一是由全國人大指定專門的法律來設定；二是可以將勞教法的內容納入正在修訂的《治安管理處罰條例》中，單獨專章規定。(65)我們傾向于第一種方案，理由是：第一，勞動教養事關公民的人身自由，而且牽涉面大；第二，勞動教養的適用對象、程序和執行方式等，都具有不同于治安管理處罰的地方；第三，勞動教養具有保安處分的性質，應有自己獨立的立法思路。
最后，勞動教養的立法名稱。“勞動教養”這個名字是肯定不能再沿用了，理由除了改革后的勞動教養制度已不再以勞動為其基本特性外，還基于《公民權利和政治權利國際公約》有關條款的考慮。例如，《公約》第8條第3款規定：任何人不得被要求從事強迫或強制勞動，除非在那些把苦役監禁作為一種對犯罪的懲罰的國家里，按照由合格的法庭關于此項刑罰的判決而執行的苦役。(66)如前所述，改革后的勞動教養在法律性質上不屬于對犯罪的一種懲罰，因而若在我國的刑罰制度之外仍繼續保留一種冠之以“勞動教養”的制度，勢必在國際社會上造成不必要的誤會和麻煩。那么，叫什么法呢？目前已有的建議中提出了《強制教養法》、《矯治處分法》、《教導處分法》、《教養處遇法》、《收容教養法》等名稱，(67)筆者考慮，可將該法定名為《治安與教養法》，“治安”反映了該法的社會功效，“教養”又突出了其矯治特征，可以比較全面地概括該法的內容。
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