[ 趙培榮 ]——(2009-5-10) / 已閱64077次
引 言
勞動教養制度是一項具有中國特色的重要司法制度，它在鞏固社會主義政權、維護社會治安、預防和減少犯罪等方面發揮了重要的作用。但由于其歷史的局限性，這項制度從它建立之初便存在著巨大的缺陷，特別是隨著我國社會政治、經濟形勢的發展變化，以及我國民主與法制建設的日趨完善，這項制度方方面面的不合理性日益凸現，無論是從政治、理論、法治建設，還是在適應國際人權斗爭方面均要求必須對勞動教養制度進行重新構建。為此，理論界和實踐部門都進行了深入的探討和研究，特別是近年來，全國各勞動教養單位不斷推進創辦勞動教養工作特色和勞動教養制度的改革，為勞動教養制度的立法提供了實踐基礎。全國人大也幾次將勞動教養立法列入立法計劃，從而修改和完善勞動教養制度。但這項法律至今難產，究其原因，是勞動教養制度的改革涉及了我國整個行政和刑事制裁體系的變革，并對我國現行的諸多法律法規產生明顯的影響。所以，我們應當把勞動教養立法放在完善我國法律體系的大背景下，充分吸收和借鑒勞動教養制度的合理成份，以及近年來勞動教養制度改革的成功經驗，從全新的角度重新構建我國的法律制裁體系，這樣，才能從根本上解決勞動教養制度的合理性合法性危機，為我國的勞動教養制度找到真正的出路。本文考察了我國勞動教養制度的歷史發展、性質、存在的缺陷、重新構建的爭議等方面的內容，并根據我國各勞動教養單位創辦勞動教養工作特色及勞動教養管理制度改革的經驗和成果，提出對我國法律制裁體系進行重新構建的一系列建議，希望能對立法工作起到一定的借鑒作用。
1. 我國勞動教養制度的建立、發展與歷史作用
1.1 我國勞動教養制度的發展歷程
我國的勞動教養制度創建于上個世紀50年代。1955年，我國在全國范圍內的鎮壓反革命運動基本結束，新生的人民民主專政政權得到基本的穩固。但在當時歷史條件下，全國的政治形勢、社會形勢仍然比較嚴峻。為此，1955年8月25日，中共中央發布了《關于徹底肅清暗藏的反革命分子的指示》，明確規定：對在肅反運動中清查出來的反革命分子和其他分子，除判處死刑的和因為罪狀較輕、坦白徹底或因為立功而應繼續留用的以外，分兩種辦法處理。一種辦法是判刑后勞動改造。另一種辦法，是不能判刑而政治上又不宜繼續留用，放到社會上去又會增加失業的，則進行勞動教養，就是雖不判刑，雖不完全失去自由，但應集中起來，替國家做工，由國家發給一定的工資。這是黨中央提出的第一個關于勞動教養的指示。1956年1月10日，黨中央又發布了《關于各省、市應立即籌辦勞動教養機構的指示》，對勞動教養的性質、任務、指導原則、審批權限、領導和管理等問題作了原則的規定。從此，勞動教養機構陸續在全國各地建立起來。1957年8月1日，經全國人大常委會批準，國務院于8月3日公布了《關于勞動教養問題的決定》，這一決定被理論界和司法界視為我國第一部勞動教養法規，也被視為我國勞動教養作為一項重要的法律制度正式建立的標志。 由于“左”的錯誤思潮的影響，勞動教養工作在全國范圍內愈見擴大，收容范圍和對象也突破了該決定的規定，全國范圍大辦勞教，審批權限和程序也沒有得到很好地遵守。到文化大革命期間，勞動教養工作遭到破壞，基本上處于停辦狀態。盡管當時也做出了在大中城市恢復的努力，但由于當時的歷史原因，勞動教養也基本上沒有得到恢復。1978年黨的十一屆三中全會后，勞動教養工作進入了一個新的發展時期，國家制訂和頒布了一系列關于勞動教養的行政法規和規范性文件，勞動教養工作全面恢復并得到較快的發展。1979年11月29日經全國人大常委會批準，國務院于12月5日公布了《關于勞動教養問題的補充規定》。1982年1月21日，經國務院批準，公安部發布了《勞動教養試行辦法》，對勞動教養的具體實施作了詳細規定。此后，全國人大常委會又根據社會治安領域出現的一些新問題，在1986年通過的《中華人民共和國治安管理處罰條例》， 1990年通過的《關于禁毒的決定》、1991年通過的《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》等法律中對勞動教養的對象作了擴大。此外，一些行政法規、司法解釋及有關規范性文件也對勞動教養工作做了補充。特別是，1991年至1993年，司法部先后以部令的形式發布了7個有關勞動教養的行政規章，包括《勞動教養人員生活衛生管理辦法》、《勞改勞教工作干警行為準則》、《勞動教養管理工作執法細則》、《勞動教養管理工作若干制度》、《勞動教養人員守則》和《勞動教養教育工作規定》等，對勞動教養工作的各個方面都做了詳細具體的規定，使勞動教養工作全面走上了規范化的道路。1994年1月，司法部根據國務院的指示精神，在全國司法廳（局）長會議上提出了創建現代化文明勞教所的奮斗目標。在隨后的十余年中，全國各地勞動教養場所的創建工作取得了很大成就，創辦勞動教養工作特色方面也取得重大進展，封閉式、半開放式、開放式三種管理模式逐步推廣，教育手段呈現多樣化的發展趨勢，教育水平不斷提高，戒毒模式的探索多有成效，為勞動教養制度未來的改革發展提供了實踐依據。近年來，勞動教養場所的勞教人員構成發生了明顯的變化。戒毒勞動教養人員的比重已經超過了勞動教養人員總數的50%，個別省份已經超過了90%，并有繼續增長的趨勢。多次被勞動教養人員所占比例不斷上升，異地作案和負案在教人員也在不斷增加。 現在，全國共有勞動教養場所300多個，民警職工10萬余人，共收容勞動教養人員26萬多人。
1.2 我國勞動教養制度的歷史作用
勞動教養，是我國社會主義革命和建設中的一大創舉，是一項具有中國特色的社會主義法律制度。自1957年正式創建以來，迄今已走過50余年的風雨歷程。這50余年來，全國各地勞動教養場所共收容改造了300多萬名勞動教養人員，成功挽救了一批又一批的有違法和輕微犯罪行為的失足者，教育轉化了大批的反黨反社會主義的“法輪功”癡迷分子，使一大批的毒品受害者成功戒除了毒癮，走上了新生。這些人，經過勞動教養場所的教育和轉化，重返社會后大多數都能夠遵紀守法，成為了自食其力的新人。勞動教養制度為維護國家政治和社會穩定、預防和減少犯罪發揮了重要作用。同時，通過組織和發展勞教生產，不僅為社會創造了物質財富，也從經濟上減輕了國家執行勞動教養的財政負擔，并為我國社會主義法律體系的發展和完善做出了獨特的貢獻。
2．勞動教養制度存在的問題
勞動教養制度是我國迄今為止存在問題最多，涉及范圍最廣、矛盾最為尖銳的一項法律制度，全國的理論和實踐工作者對于勞動教養制度存在的問題多有論述，且角度也各不相同。本文下面從勞動教養制度在實體、程序以及執行中存在的問題進行簡要論述。
2.1 勞動教養制度在實體上存在的問題
2.1.1 勞動教養制度的性質缺乏明確的界定
(一) 勞動教養制度性質的演變過程
我國的勞動教養制度并不像我國的刑罰、治安管理處罰，也不像國外的保安處分等制度，性質很明確，在其發展過程中也沒有什么變化。我國勞動教養制度的性質從創辦、發展到現階段發生了很大的變化。在理論界對勞動教養制度的性質一直都有不同的觀點，與該制度在不同階段的演變過程有著直接的聯系。
（1）勞動教養在創建時不是處罰，而是具有安置就業的性質。創建勞動教養的一個重要原因，是為了減少社會失業人員，且收容對象基本上已收到過處罰，被勞動教養人員享受合理的工資待遇，可以按照工資制度評定工資，勞動教養沒有規定期限。1956年1月，《中共中央關于各省、市、區立即籌辦勞動教養機構的指示》中明確規定：在勞動教養期間，不但準許他們依照規定有一定行動自由，還應當根據他們的勞動發給合理的工資。為了照顧開始勞動教養時可能發生的實際困難，在頭一、二年內，可按照他們原工資的百分之七十左右發給，以后可以按照工資制度評定工資。
（2）勞動教養在創立初期，明確為強制性教育改造措施，仍兼有安置就業性質。1957年8月經全國人大常委會批準頒布的《國務院關于勞動教養問題的決定》明確規定：“勞動教養是對被勞動教養的人實行強制性教育改造的一種措施，也是對他們安置就業的一種辦法。”
（3）勞動教養在恢復發展時期逐漸演變為行政處罰。1982年1月國務院轉發公安部制定的《勞動教養試行辦法》規定：“勞動教養，是對被教人員實行強制性教育改造的行政措施，是處理人民內部矛盾的一種方法。”這時沒有再提安置就業的性質，同時明確為行政措施，雖然沒有明確是行政處罰，但已按行政處罰對待，如在收容的6種人中有5種人是有違法犯罪行為而不夠刑事處分的，有一種人是屬于單位內部拒絕勞動，破壞紀律，擾亂秩序，不聽勸告和制止的，而關于勞動教養1-3年期限及延長勞動教養期限的規定更使勞動教養具有了處罰的性質。
1986年9月由全國人大常委會通過的《中華人民共和國治安管理處罰條例》第30條和第32條規定：對賣淫嫖娼、介紹或者容留賣淫嫖娼、賭博或為賭博提供條件，制作、復制、出售、出租或者傳播淫穢制品等違反治安管理的行為可以依照規定實行勞動教養，可見勞動教養又被作為治安管理處罰的措施而被使用。
1991年11月1日國務院新聞辦公室發布的《中國的人權狀況》白皮書“關于勞動教養及被勞動教養者的權利”中明確指出：“勞動教養不是刑事處罰，而是行政處罰。”《中國的人權狀況》白皮書，雖然不屬于法律、法規，但是代表我國政府向世界公布的、具有權威性的文件，表明了我國政府對勞動教養性質的定位。
1995年2月《國務院關于進一步加強監獄管理和勞動教養工作的通知》明確指出：勞動教養所是國家治安行政處罰的執行機關，要貫徹“教育、感化、挽救”的方針，對勞動教養人員重在教育，立足挽救，把勞動教養場所辦成教育挽救他們的特殊學校。實際上明確了勞動教養是屬于治安行政處罰的性質。
（4）近年來關于勞動教養性質的官方表述為“強制性教育挽救措施”。如2002年5月24日《法制日報》以及司法部勞教局的官方網站上《中國勞動教養制度簡介》中對勞動教養制度的描述為：“依照法律規定，勞動教養不是刑事處罰，而是為維護社會治安，預防和減少犯罪，對輕微違法犯罪人員實行的一種強制性教育改造的行政措施。”司法部勞教局主辦的《中國勞動教養》2005年第5-6期以司法部勞教局黨總支名義發表的《發揮勞教工作職能作用，為構建社會主義和諧社會服務》一文中指出：“勞動教養是一種教育矯治措施而不是懲罰措施，在這一點上不同于刑罰”，“勞動教養制度是具有中國特色的法律制度，是處于刑罰和行政處罰之間的對違法和輕微犯罪人員采取的強制性教育挽救措施。”雖然表述略有不同，但均強調了它的行政性、強制性和教育性。
以上提到的法律法規、法規性文件及有關文章對勞動教養制度性質的表述，一方面反映了我國勞動教養制度性質的演變過程，另一方面，由于其不同的表述和特殊的適用程序、執行模式使人們對勞動教養的性質莫衷一是，無法斷定誰是誰非，也引起了國際國內社會各界的爭論和批評。
(二) 學術界關于勞動教養性質的不同觀點和提法
在我國目前的法學理論界和司法實務界，就勞動教養的性質問題，主要存在以下幾種不同的觀點和提法：①勞動教養只是一種強制性教育改造的行政措施，不是一種處罰。其理由是：現行法律、法規沒有明文規定勞動教養是處罰，卻明文定位是“一種強制性教育改造的行政措施”；②勞動教養的本質是一種行政處罰，或者叫最高行政處罰、治安行政處罰、治安管理處罰。因為從勞動教養的執法過程看，勞動教養已經是一種限制人身自由的法律制裁措施，而不僅僅是一種強制措施，且現行有關法律法規也已經將勞動教養作為行政處罰來適用；③勞動教養屬于一種刑事處罰，或者叫輕刑罰。這種觀點從勞動教養收容對象的確定，勞動教養處罰的嚴厲性，現行一些法規的規定，勞動教養在打擊刑事犯罪活動中所起的作用，其與勞改制度的諸多相似之處等方面對該觀點加以說明和闡釋；④勞動教養應定性為保安處分。其理由是，勞動教養預防犯罪，防衛社會的目的、收容對象、執行方式類似于國外的保安處分制度；⑤“勞動教養既不是行政處罰也不是刑事處罰，而是一種獨立于兩種處罰之間的教養處遇”， 或者“是處于刑罰和行政處罰之間的對違法和輕微犯罪人員采取的強制性教育挽救措施”。
可以看出，盡管勞動教養制度在我國施行已達半個世紀之久，但對其性質的定位仍然處于一種模糊與混淆的狀態，而這樣一種現狀也必然導致這項制度在我國法律體系中難以找到自己的合理位置，而且，這種混淆在其制度運作上也必然產生出混亂后果。
(三) 現行勞動教養制度的性質辨析
性質是事物區別于其他事物的本質屬性，是事物所具有的特質。勞動教養制度作為一種限制人身自由的措施，其性質定位不是由哪一部法律法規甚至哪一份文件的表述所決定的，也不會取決于哪位專家學者的觀點和看法。筆者認為，勞動教養制度的性質，應當是由被勞動教養的人在勞動教養過程中所受到的各種處遇的屬性所決定。 從勞動教養的價值取向上看，勞動教養是對那些人身危險性較強的人實行的一種強制性教育挽救措施，強調其教育性和預防性，從這一點上看類似于西方的保安處分；而從勞動教養決定程序來看，因為勞動教養是由治安行政機關負責辦案，由勞動教養管理委員會（實質上還是公安機關）審批，不服勞動教養決定則可以向政府法制部門申請行政復議，或者向人民法院提起行政訴訟，所以勞動教養具有行政處罰的部分特征；但是從被勞動教養人員實際承擔的法律后果看，長達１到４年的期限和類似于監禁的執行模式，顯然，勞動教養具有十分明顯的刑罰的特征。
作為一種限制人身自由的措施，確定勞動教養的性質應當不能回避以下兩個問題：一是勞動教養是一種強制措施還是處罰。強制措施與處罰的區別歸根到底，在于強制措施是對危險性的預防，是前瞻性的，而處罰是對危害行為的懲罰，是回顧性的，采取強制措施之后還可能因其行為的危害性而被處罰。顯然，勞動教養是對違法者應負法律責任的制裁措施，盡管也有著通過教育改造防止被勞動教養人員再次違法的目的和功能，但從其適用條件和嚴厲程度來看無疑應當屬于一種處罰。另一個問題，是具有行政性還是刑事性。如上所述，勞動教養在決定程序上采取的是行政程序，但從其嚴厲程度和執行模式看，說其具有刑事性應當不算為過，盡管近年來隨著勞動教養辦特色工作的逐步深入，這種刑事性的特征正在逐漸淡化。也有學者認為勞動教養是介于行政和刑事之間的一種制度， 但從我國法律體系的完整性來看，在行政法律體系和刑事法律體系之間并未留有勞動教養制度存在的空間。
綜上所述，任何對勞動教養制度的定性必須回答以上兩個問題，任何回避這兩個問題的做法只能導致認識上的誤解和實踐中的混亂。所以，筆者認為，現行勞動教養制度應當是一種適用行政程序的，具有刑罰特征的處罰制度。這是一種客觀存在，但這種存在并不能代表它就是合理合法的，相反，正是由于這種客觀存在，才引起了理論界和實踐工作部門對勞動教養制度的爭議和重新構建勞動教養制度的研究。
2.1.2 勞動教養的對象被不斷擴大，且與刑罰、行政處罰的對象重復
《國務院關于勞動教養問題的決定》規定了4類勞動教養對象，《勞動教養試行辦法》規定了6類勞動教養對象，可以歸納為如下6種情形：①罪行輕微，不夠刑事處分的反革命分子，反黨反社會主義分子；②結伙殺人、搶劫、強奸、放火等犯罪團伙中，不夠刑事處分的；③有流氓、賣淫、盜竊、詐騙等違法行為，屢教不改，不夠刑事處分的；④聚眾斗毆，尋釁滋事，煽動鬧事等擾亂社會治安，不夠刑事處分的；⑤有工作崗位，長期拒絕勞動，破壞勞動紀律，而又不斷無理取鬧，擾亂生產秩序、工作秩序、教學科研秩序和生活秩序，妨礙公務，不聽勸告和制止的；⑥教唆他人違法犯罪不夠刑事處分的。
相關的法律法規關于勞動教養對象的規定主要有：
《治安管理處罰條例》
第三十條：嚴厲禁止賣淫、嫖宿暗娼以及介紹或者容留賣淫、嫖宿暗娼，違者處15日以下拘留、警告、責令具結悔過或者依照規定實行勞動教養。
第三十二條：嚴厲禁止下列行為：①賭博或者為賭博提供條件的；②制作、復制、出售、出租或者傳播淫書、淫畫、淫穢錄像或者其他淫穢物品的。有上述行為之一的，處15日以下拘留，可以單處或者并處3000元以下罰款或者依照規定實行勞動教養。
《全國人民代表大會常務委員會關于禁毒的決定》
第八條：吸食、注射毒品成癮的，除依照前款規定處罰外，予以強制戒除；進行治療、教育、強制戒除后又吸食、注射毒品的可以實行勞動教養，并在勞動教養中強制戒除。
《全國人民代表大會常務委員會關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》
第四條：因賣淫嫖娼被公安機關處理后又賣淫嫖娼的實行勞動教養，并由公安機關處5000元以下罰款。
2002年公安部頒布的《公安機關辦理勞動教養案件規定》又規定：對年滿十六周歲，具有下列情形之一的，應當依法決定勞動教養：①危害國家安全情節顯著輕微，尚不夠刑事處罰的；②結伙殺人、搶劫、強奸、放火、綁架、爆炸或者拐賣婦女、兒童的犯罪團伙中，不夠刑事處罰的；③有強制猥褻、侮辱婦女，猥褻兒童，聚眾淫亂，引誘未成年人聚眾淫亂，非法拘禁，盜竊，詐騙，偽造、倒賣發票，倒賣車票、船票；偽造有價票證，倒賣偽造的有價票證，搶奪，聚眾哄搶，敲詐勒索，招搖撞騙，偽造、變造、買賣國家機關公文、證件、印章，以及窩藏、轉移、收購、銷售贓物的違法犯罪行為，被依法判處刑罰執行期滿后五年內又實施前述行為之一，或者被公安機關依法予以罰款、行政拘留、收容教養、勞動教養執行期滿后三年內又實施前述行為之一，尚不夠刑事處罰的；④制造恐怖氣氛、造成公眾心理恐慌，危害公共安全，組織、利用會道門、邪教組織、利用迷信破壞國家法律實施，聚眾斗毆，尋釁滋事，煽動鬧事，強買強賣、欺行霸市，或者稱霸一方、為非作惡、欺壓群眾、惡習較深、擾亂社會治安秩序，尚不夠刑事處罰的；⑤無理取鬧，擾亂生產秩序、工作秩序、教學科研秩序或者生活秩序，且拒絕、阻礙國家機關工作人員依法執行職務，未使用暴力、威脅方法的；⑥教唆他人違法犯罪，尚不夠刑事處罰的；⑦介紹、容留他人賣淫、嫖娼，引誘他人賣淫，賭博或者為賭博提供條件，制作、復制、出售、出租或者傳播淫穢物品，情節較重，尚不夠刑事處罰的；⑧因賣淫、嫖娼被公安機關依法予以警告、罰款或者行政拘留后又賣淫、嫖娼的；⑨吸食、注射毒品成癮，經過強制戒除后又吸食、注射毒品的；⑩有法律規定的其他應當勞動教養情形的。
對實施危害國家安全、危害公共安全、侵犯公民人身權利、侵犯財產、妨害社會管理秩序的犯罪行為的人，因犯罪情節輕微人民檢察院不起訴、人民法院免予刑事處罰，符合勞動教養條件的，可以依法決定勞動教養。
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